□ 本报记者 朱宁宁
8月31日下午,十三届全国人大常委会第三十六次会议对最高人民法院关于四级法院审判职能定位改革试点情况的中期报告进行了分组审议。
审议中,与会人员认为,一年来,试点工作坚持以人民为中心,通过优化审级职能、完善诉讼程序、畅通救济途径,更好满足人民群众司法需求。报告通过翔实的数据,反映了改革试点一年来的基本情况,总结评估工作成效,指出存在的问题和困难并提出了下一步的工作举措,内容客观全面。
与此同时,针对试点工作开展不均衡、试点效果有待进一步提升、配套保障机制仍需不断完善等问题,与会人员提出了多方面建议。
协调推进做好改革配套衔接
四级法院审级职能定位改革是一项系统工程。报告指出,试点改革的配套保障机制仍需不断完善。分组审议中,如何做好改革中的配套衔接工作,是多位委员关注的重点内容。
“从报告看,还存在重大典型案件发现机制不健全,上下级法院工作机制有待完善,激励约束机制不足等现实问题,这些制度机制如果不健全,必然会影响改革和试点的成效。”殷方龙委员强调,试点要注意边试边改,边改边立,下一步,要把前一段工作的成功做法和经验上升为制度机制,形成一批更加有效的制度成果。
景汉朝委员建议继续强化系统思维,进一步加强对不同改革项目、改革政策之间的协调。“现在改革很多,有的改革项目之间有冲突。这些关系怎么达到最佳值,需要下大功夫研究。”
“各项改革举措必须协调配套、有机衔接,才能发挥整体效应。”李锐委员认为,对外,要积极对接协调全国人大、中央部委以及地方党委政府有关部门,进一步健全完善顶层设计层面各项制度机制,加强与其他重大改革举措的衔接配套,增强改革系统集成;对内,要因地制宜细化完善案件质效监督、上级法院依职权主动提级管辖、最高法院再审提审等各项工作机制,畅通上下级法院信息共享、沟通协调、程序衔接、案件流转等渠道,推动改革举措落实落地落细。
李锐建议最高法院充分发挥牵头抓总、统筹管理、协同推进职能,各高级法院切实履行改革主体责任,坚持问题导向,加强跟踪问效,强化试点工作督察指导,持续加大改革试点推进落实力度,切实解决思想不统一、落实不到位和改革系统性、协同性不强等问题。
建议及时修法提供法律支撑
分组审议中,多位与会人员建议及时修法,注重从完善立法的角度进行试点的系统总结,为改革提供必要的法律支撑,为未来可能的修法活动提供有力的实证基础。
全国人大宪法和法律委员会副主任委员周光权建议全国人大有关部门抓紧研究与四级法院审级职能定位改革相匹配的法律支撑,尤其是行政诉讼法和民事诉讼法相关条文的修改。“从报告看,有的条文修改已经成为比较紧迫的任务。按照目前诉讼法的一些规定,可能会对法院职能定位改革产生一些影响,有必要抓紧调研,如果有可能,及时修法。”
全国人大宪法和法律委员会副主任委员江必新建议修改现行的民事诉讼法和行政诉讼法。“现在基层法院特别是中级法院和高级法院都有审监庭,要充分发挥同级法院审判监督庭的作用。要确定一些规则,确保能够依法独立公正地行使职权。”
加大对基层法院的支持力度
报告中提到,试点改革中,各高级人民法院积极争取省级组织部门、机构编制部门支持,推动编制、员额配置向基层和办案一线倾斜。分组审议中,多位委员建议应尽量在编制、员额方面继续向基层倾斜。
“审判重心下沉了,审判力量也要跟着下沉,资源配置也要更加注意向基层倾斜。”吴玉良委员建议夯实基层基础,省一级要统筹调配好辖区内各院员额法官的比例和数量,缓解基层法官办案压力。
“一些基层法院反映,虽然下沉占的比例不大,但是现在已经是满负荷,甚至超负荷。新增的比例虽然不大,但是已经非常紧张了。”张苏军委员建议最高人民法院能够在试点过程中进一步关注这个问题,特别是在员额、名额、编制指标方面加大对基层法院的支持力度。
罗毅委员建议进一步优化审判资源配置,会同组织、编办等有关部门结合四级法院审级职能定位改革试点,全面评估法院人员编制、案件数量、员额比例、法官人均办案等因素,推动和完善内设机构改革和法院人员编制调整。
结合四级法院审级职能定位改革试点,陈国民委员建议全面评估法院人员编制、案件数量、员额比例、法官人均办案等因素,完善内设机构改革和法院人员编制调整。
应进一步完善诉讼收费制度
分组审议中,与会人员还关注到诉讼收费制度的完善问题。
据了解,现在普遍反映诉讼费收费制度不太合理。诉讼收费标准太低,写一张申请再审的文书就足以引起一个独立的诉讼程序。还有观点认为,各方面都在减轻负担,如果提高诉讼收费标准,与大局不合。
“收取诉讼费是为了制裁违法,防止滥诉、节省各方包括国家的诉讼成本,本身不是为了财政目的。”对此,江必新认为,诉讼费应由败诉方,也就是由不诚信、不讲理、违法的人来承担,过于减轻诉讼费用对他们的影响,在某种程度上是支持了违法,助长不诚信。
陈军委员建议以改革试点为契机,一体落实改革方案的内容,积极推动修改诉讼费用缴纳办法,充分发挥诉讼收费的杠杆作用,使诉讼收费与四级法院审级职能、程序类型合理匹配。他同时建议,建立再审预收费制度,完善对随意提起再审申请的制约机制,防止再审申请因为“零门槛”“低成本”而成为“滥诉”,进而挤占过多的司法公共资源。
