□ 前沿话题
□ 方世荣 谢建义
党的十八大以来,我国安全生产工作及其依法治理不断深入推进。2016年12月党中央、国务院联合发布了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》(以下简称《意见》),《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)于2014年、2021年经历了两次较大修订。如《安全生产法》的修订从强化领导责任、厘清监管部门推行国家标准的职责和监管部门之间实现信息共享等多个方面,严格了地方政府及相关部门的监管职责。但是,《安全生产法》和《意见》对有些监管职责的规定仍较为原则。总体上讲,现行安全生产监管责任制度的构造存在重后果责任追究、轻原初职责合理配置和有效落实的问题。
从法理上讲,责任制度包括原初责任和后果责任两个层面。原初责任是监管部门及其工作人员应当履行的法定工作职责,要求职责划分明晰、分解具体,履责督察得力、职责切实履行。后果责任是因失职而应承担的惩戒性责任,要求责任法定、过罚相当、严格公正,以真正达成教育违法人、纠正违法行为和防范再违法现象发生的目的。在两者的关系上,落实原初责任是目的所在,追究后果责任是达成目的的一种手段。在安全生产监管领域,基于“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产工作方针,突出安全生产监管原初责任的科学设置与全面落实是预防安全事故发生的根本,后果责任的制度设计也必须以有利于促使全面履行原初责任为导向。笔者认为,我国的安全生产监管责任制度应从以下几个方面加以完善:
第一,明晰主体职责。客观上讲,主体职责不明晰是有关决策部署和法律法规落实不到位的制度因素。职责不明晰主要体现为,职责内容原则或者职责交叉。针对职责内容原则的情形,应按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则,由行业主管部门充分考虑本行业安全基础,通过成本效益分析,采取有效激励企业“主动要安全”的方式,明确监管部门的具体职责。针对职责交叉的情形,则要按照“谁主管谁牵头、谁为主谁牵头、谁靠近谁牵头”的原则,由行业主管部门牵头联合相关部门事先建立部门间的协调机制,明确各部门的职责划分和衔接程序。为保证同级部门之间的协作效率,国务院安委会应加强协调、指导和监督。
第二,细化职责分解。职责分解就是明确各级各类监管主体具体“该做什么”。应由行业主管部门的安监领导机构,将监管职责按照职能和权限划分到各级安监机构,各级安监机构再根据分工分解到本机构的各具体岗位。职责分解应当与机构、岗位和编制的设置相统一,综合考虑各机构的职能和权限、岗位的适任资质与条件以及履行职责的环节和工作量,明确各责任主体履行职责的内容以及担任的角色,如主办与协办,决策、执行与监督等。责任主体之间既分工明确,又紧密衔接。各级安监机构可以编制职责分解手册并签订责任状来明确职责内容与主体角色,明确职责目标、明确责任后果等。
第三,强化职责履行。有必要为监管主体提供“该如何做”的范式和职责履行到位的标准。可借鉴现代质量管理的理念和有效方法,由行业主管部门制定统一规则,各级安监机构依据规则结合实际,依法编制职责履行的指南性文件,指引职责履行从启动到结束的完整过程,规定履行方式、程序、手段和标准等,并通过数字政府手段采取信息系统、电子化记录、音视频监控等方式,实施有效履行的精准控制。同时,要全面提升全员的责任意识和履责能力,加强责任意识教育、岗前培训和专业技能培训,开展履责评比、经验交流以及优秀监管示范等活动。
第四,严格履责督察。重点是增强内部督察力量,健全“抓早抓小抓苗头”的日常督察机制:其一,健全专兼职督察队伍,完善每项履责活动的督察标准,明确督察责任;其二,预先确立事故风险点及防范措施,将事故风险点作为督察重点;其三,建立并严格执行内部督察程序,多途径提出督察事项,描述问题内容及危害性、纠正及预防措施和纠正期限,及时纳入闭环管理;其四,科学合理设定年度督察考核指标,正向激励各主体主动发现、纠正并预防苗头性问题;其五,督察部门建立苗头性问题登记制度,避免同样的苗头性问题重复出现。一旦发现苗头性问题,在及时纠正的同时,启动事故前问责程序。
第五,改进失职问责。问责作为手段其目的在于:一是惩戒违法失职行为,使违法失职人员受到应有的惩罚;二是及时纠正违法失职行为,促使行为人尽快依法履责;三是预防违法失职行为的再发生,包括特殊预防与一般预防。改进失职问责包括事故前问责和事故后问责两个层面。前一种问责是针对因失职导致出现事故苗头或未及时处理苗头问题的问责,这种问责以往比较松懈。后一种问责是针对因失职导致事故发生的问责,这种问责有时过于宽泛严苛,有失公平。以上两种问责都值得进一步改进。为有效达成问责目的,可制定一部《安全生产问责条例》加以全面规范。在加强事故前问责方面,应明确对出现事故苗头问题负责的问责条件,规定问责启动及处理程序,增设诫勉谈话、通报批评、离岗学习、扣发绩效等问责方式,使事故前问责得以落实。在改进事故后问责方面,不能因基于“给社会有个交待”而加以不实事求是地宽泛苛问,而应切实遵循过罚相当和程序正当原则,合理细化问责事由,设定恰当的问责方式,并给予当事人充分的救济途径,使当事人对问责过程和结果心服口服,同时对其他人也起到正确的警示作用。
