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期货市场是资本市场的组成部分,资本市场的发展离不开期货市场的高质量发展,而其中起关键作用的是期货交易所制度的健全与否。
□ 本报记者 周芬棉
依据期货和衍生品法和《期货交易管理条例》的规定,证监会拟对《期货交易所管理办法》作出修订,起草了新的《期货交易所管理办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),并于近日向社会公开征求意见。
在中国人民大学法学院教授刘俊海看来,从广义上说,期货市场是资本市场的组成部分,资本市场的发展离不开期货市场的高质量发展,而其中起关键作用的是期货交易所制度的健全与否,因此,不断完善期货交易所管理办法具有重要的法律意义、经济意义和社会意义。
落实相关法律法规规定
此次发布《征求意见稿》,并非首次对《期货交易所管理办法》的修订,事实上,因为形势的变化,《期货交易所管理办法》已历经多次修改。
据北京观韬中茂律师事务所管理合伙人苏波介绍,《期货交易所管理办法》于2002年5月17日公布,分别于2007年4月、2017年12月及2021年1月进行过3次修改。这次修订的最直接原因是期货和衍生品法的发布并实施。因此,此次修订的首要任务就是落实期货和衍生品法的要求,健全和完善相关制度规定。
西北政法大学经济法学院教授强力称,与此前的相关规定比较,《征求意见稿》增加了许多创新性的内容,而这些内容又都是以期货和衍生品法的规定为依据的。具体包括:增加关于期货品种上市制度的相关规定,明确期货品种上市由品种上市委员会审核,再由期货交易所高层进行决定,报证监会备案,实行期货品种上市的注册制;增加了程序化交易的相关规定,明确期货交易所对程序化交易的监管责任,以及应建立健全程序化交易报告制度。
强化实际控制关系管理。《征求意见稿》第八十八条规定,期货交易实行实际控制关系账户报备管理制度。期货交易所应当在业务规则中明确实际控制关系账户的具体认定情形、认定程序和报备要求等内容。
《征求意见稿》还明确期货交易可以实行做市商制度,并对期货交易所提出相应要求。在刘俊海看来,这是国际惯例,《征求意见稿》将其纳入规范也是与国际接轨;规范期货交易所跨境合作,对期货交易所开展结算价授权业务作出规定。随着经济发展的全球化、数字化和法治化,中国要争取大宗商品定价的话语权、参与权,跨境合作很有必要。
《征求意见稿》还完善了期货交易所行情信息相关权益保护的规定,尊重并保障了期货投资者的知情权。刘俊海认为这项规定很重要,过去的相关办法对行情信息的规定是重视不够的。
苏波认为,《征求意见稿》在总则中新增一条,明确期货交易所设立党组织,发挥领导作用,把方向、管大局、保落实,依照规定讨论和决定交易所重大事项,能保证党和国家的方针政策得到全面贯彻落实。
完善组织架构运行机制
《征求意见稿》共八章一百二十七条,包括总则、设立变更和终止、组织机构、会员管理、具体业务规则、管理监督、法律责任和附则。其中,优化期货交易所内部治理,完善组织架构和运行机制,占有很大比例,并设专章细化。
依据《征求意见稿》的规定,期货交易所可以采取会员制或者公司制的组织形式。同时在总则中也明确,期货交易所不以盈利为目的,是实行自律管理的法人。
我国多家期货交易所采用会员制,如大连商品交易所、郑州商品交易所、上海期货交易所。而于2021年4月才挂牌成立的广州期货交易所,是证监会批准设立的第五家期货交易所,也是国内首家混合所有制交易所。
刘俊海认为,无论是会员制还是公司制,优化交易所内部治理都是至关重要的问题。如果期货交易所出现决策不科学、执行不得办、监督又乏力等现象,就更容易出现决策的重大失误、权力监督的缺失、投资者的利益也难以得到保障等问题。因此为了推进治理现代化,有必要优化完善内部治理机制。
为此,《征求意见稿》要求完善专业委员会的设立,明确期货交易所应当设立风险管理委员会和品种上市审核委员会,尤其是设立风险管理委员会,强调合规管理,这是防范金融风险的非常重要也很有必要的制度建设。
强力提及,在风险防范方面,《征求意见稿》还完善了风险防控和处置的规定,要求期货交易所建立和完善风险监测监控与化解处置机制;细化突发性事件情形,并规定期货交易所采取紧急措施化解风险,应及时向证监会报告;提升期货交易所作为金融基础设施的抗风险能力,要求期货交易所以风险准备金、一般风险准备等形式储备充足的风险准备资源。
《征求意见稿》规范期货交易所内设机构职权和运行,完善了会员大会和理事会的职权、会议召开形式,以及理事长、董事长和总经理的职权和人员管理等规定。刘俊海认为,特别值得说明的是,《征求意见稿》夯实了会员大会和理事会的职权,避免了内部人控制。会员大会相当于公司中的股东大会,理事会相当于董事会。董事长和总经理均有各自明确的职权,职权既是权力,也是责任,需要各自尽职尽责。
苏波认为,《征求意见稿》还根据期货和衍生品法有关规定,进一步明确了期货交易所的职责。
依据《征求意见稿》的规定,期货交易所具有十项职责,包括传统的提供交易的场所、设施和服务,制定并实施期货交易所的交易规则及其实施细则,设计期货、标准化期权品种,安排期货、标准化期权品种上市,依照章程和交易规则及其实施细则对会员、交易者、期货服务机构等进行自律管理,开展交易者教育和市场培育工作等,还包括对期货交易进行实时监控和风险监测,发布市场信息,保障信息技术系统的安全、稳定,查处违规行为,以及兜底条款的规定等一些新内容。
压实期货交易所责任
《征求意见稿》作为期货和衍生品法的配套性规章,全面压实了期货交易所的责任,所有违反《征求意见稿》强制性规定的行为,都要依《期货交易管理条例》进行处罚。
比如,期货交易所存在未经批准变更名称、注册资本、组织形式或者股权结构,或者不按照规定对会员进行检查,或者违反有价证券作为保证金规定等等情形时,依据《期货交易管理条例》进行处罚,如责令停业整顿、罚款等。
在压实责任方面,强力认为,《征求意见稿》还明确要求期货交易所建立健全多项制度。如要求期货交易所应建立健全制度机制,积极培育推动产业交易者参与期货市场,并可以组织开展与期货交易相关的延伸服务。
同时,《征求意见稿》要求期货交易所建立健全交易者适当性管理制度,督促会员建立和执行交易者适当性管理制度;要求期货交易所建立健全财务管理制度,严格规范各种资金和费用的使用,并合理设置利润留成项目,做好长期资金安排。
另外,根据期货和衍生品法有关规定,《征求意见稿》明确期货交易所变更名称、注册资本、组织形式、股权结构以及合并、分立、解散等事项,需由证监会批准。
