□ 本报记者 张昊 王家梁
9月22日,最高人民检察院在位于贵州省兴义市的黔桂滇三省(区)万峰湖联合水上检察室、检察办案第一线,发布了第四十一批指导性案例——最高检督促整治万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案(以下简称万峰湖专案)。
最高检副检察长、二级大检察官张雪樵,最高检检察委员会委员、第八检察厅厅长胡卫列等出席发布会,围绕万峰湖专案办理过程、检察机关办案实践内涵及该案的指导意义等回答了记者的提问。
“平湖明珠”重现光彩
张雪樵在介绍本次发布的指导性案例——万峰湖专案的背景时说,2019年11月,贵州省人民检察院向最高检反映了万峰湖流域生态环境污染公益诉讼案件线索。当时,该地区污染防治工作滞后,网箱养殖无序发展,导致湖区水质恶化严重,整体水质在III类或者IV类以下,部分水质甚至达到劣V类。虽经中央生态环境保护督察组两次督察整改,但未能根治。
经综合分析研判,2019年12月,最高检决定基于万峰湖流域生态环境受损的事实直接进行公益诉讼立案。历时一年,通过办案督促整治,万峰湖生态环境污染问题得到有效整改,湖面非法养殖、沿湖岸线及干支流污染等问题得到有效解决,水质持续好转。今天,万峰湖万顷碧波都是I类或者II类的优质水体。
胡卫列回答记者提问时介绍说,在该案件的办理过程中,最高检直接立案,大检察官担任主办检察官;坚持“双赢多赢共赢”理念,争取党委、政府支持;探索“以事立案”;运用一体化办案模式;运用公开听证等办案方式,对案件办理质效进行客观评价;借助“外脑”外力;落实“绿水青山就是金山银山”理念,检察机关侧重从这几方面依法履职,突破瓶颈阻力,让“平湖明珠”重现光彩。
推进治理能力现代化
万峰湖因盲目发展、无序养殖,导致流域污染日趋严重,中央生态环境保护督察后,贵州省、云南省、广西壮族自治区所辖湖区陆续开展了治理行动,但由于地跨三省(区)五县(市),上下游、左右岸的治理主张和执行标准不统一,流域污染拖延多年一直无法根治。
万峰湖专案的首要目标是清理网箱,办案一开始就碰到了难题。一家当地招商引资的龙头企业,非法养殖的网箱面积达24万平方米,每天投入饵料约为30吨左右,对水体造成严重污染。针对发展与保护的矛盾问题,2020年2月17日,广西壮族自治区人民检察院将地方反映的关于清网行动缓一缓、等一等的要求报请到最高检,怎么办?
治理不好的原因在哪里,是生态保护优先还是经济发展优先……这些曾是该案件办理过程中需要面对的问题。
检察机关给出的答案是,坚持生态优先、绿色发展不动摇,绝不改变清理违法网箱的办案目标。
从第一阶段的违法网箱清理到第二阶段的生态渔业开发,彻底否定“先污染,后治理”“只看经济效益,不重环境保护”的错误发展思路,进而督促相关政府在生态优先、科学养殖前提下探索生态养殖,努力成为跨区域公益诉讼中检察机关助力“绿水青山就是金山银山”的生动实践,打破了环境保护与经济发展的“零和博弈”,化“绿水青山”为“金山银山”,走生态优先、绿色发展之路,树立了具有实践指导意义的典范。
张雪樵在总结万峰湖专案实践内涵时说,检察权可以其法律监督的属性和垂直管理体制为后盾,利用跨行政区划公益诉讼检察,有效促进地方行政权的依法行使,克服地方越权执法、多头执法、选择性执法或不作为等实践中存在的问题,在更高水平、更深程度、更广范围推进法治政府建设。万峰湖专案以最低的司法成本、在最短的时间解决横跨三省(区)的湖泊流域问题,跨行政区划公益诉讼检察更代表了社会治理理念的更新、社会治理模式的转型,有利于提升多元主体共治的系统性、协同性、整体性,顺应了推进国家治理体系和治理能力现代化的时代要求。
发挥检察一体化优势
对于万峰湖专案的指导意义,张雪樵总结如下:
对于案情复杂、一时难以确定监督对象的公益损害线索,可以基于公益损害事实立案。流域性生态环境重大公益受损问题往往涉及多个侵权违法主体,还可能涉及多地多层级多个行政机关,一时难以确定具体监督对象。为避免公益损害继续扩大,人民检察院即使尚未查明具体违法履职的行政机关,或者实施具体侵害公益的民事违法主体,也可以基于公益损害事实及时立案。
对于江河湖泊流域性生态环境治理或者跨行政区划重大公益损害案件线索,上级人民检察院可以依法直接立案。跨两个以上省、市、县级行政区划的生态环境和自然资源公益损害,各地执法标准不一、治理进度和力度不同,由具有管辖权的各个基层人民检察院直接办案难度较大,对此,所涉行政区划共同的上级人民检察院可以直接立案。
发挥检察一体化优势,上、下级人民检察院统分结合,充分发挥各自的职能作用。上级人民检察院可以采用检察一体化办案模式,依法统一调用辖区的检察人员组成办案组,或者在下级人民检察院设立办案分组。上级人民检察院统一制定办案方案,明确办案目标、办案形式、办案步骤、办案要求等内容,统一把握案件进度、标准,通过案件审批、备案审查等方式把关具体案件立案、调查、磋商、制发检察建议、听证、提起诉讼等关键办案环节,统筹指挥开展办案活动。
