规范“执法弹性”是实现实质正义的必然要求

　　于琛

　　国务院办公厅日前发布《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》。《意见》提出，要准确规定行政裁量权基准内容，依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。《意见》首次从国家层面对建立健全行政裁量权基准制度作出全面、系统的规定，将对提升行政执法质量起到重要作用。

　　一直以来，以罚代管、逐利执法、过度处罚等问题饱受社会诟病，这在很大程度上源于行政机关“执法弹性”缺乏明确尺度。在实践中，行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等进行一定程度的自由裁量本来无可厚非，但在执行中往往出现这样或那样的偏差，行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象时有发生。同一事项多部门、多单位制定裁量基准，“多龙治水”“多头监管”令执法人员在适用时无所适从；一些执法人员在执法过程中不对个案的特殊情况进行细致考量，不坚持法制统一性原则，过于机械化、形式化地适用行政裁量基准，致使一些个案的处理难以满足实质正义要求。

　　因此，对“执法弹性”进行规范，细化量化行政裁量权，是对法制统一、程序公正、公平合理、高效便民等原则的具体化，能够确保行政机关在具体行政执法过程中有细化量化的执法尺度，行政裁量权边界明晰了，行政处罚、行政许可、行政征收征用、行政确认、行政给付、行政强制、行政检查等行为才能得到有效规范，行政执法质量和效能才能大幅提升，社会公平正义才能得到更好的维护。

　　进一步规范行政裁量权基准制定和管理，是让“执法弹性”有章可循的必然要求。《意见》准确界定了裁量权基准制定的行为边界。划清裁量权基准的制定与法律、行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件的制定在规制事项、制定权限和程序上的区别，不可越权而为。对行政裁量权基准的规制事项、制定权限和制定程序进行了体系化而又具体性的顶层设计，形成了与法律文件边界清晰而又分工协作的生成机制。此举将有助于防止行政裁量权滥用，确保执法机关在行政处罚、行政许可、行政确认、行政征收征用、行政给付、行政强制、行政检查时的行为得到有效规范，推动提升行政执法的质量和效能。

　　对于行政处罚中存在的以罚代管、逐利执法、过度处罚等热点问题，《意见》予以了明确回应。为了防止以罚代管，《意见》要求行政机关要根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度细化、量化行政处罚裁量权基准；为了防止逐利执法，严格禁止以罚款额度进行创收、排名或者作为绩效考核的指标；针对过度处罚问题，明确要坚持过罚相当、宽严相济，避免畸轻畸重、显失公平。

　　在法制统一、程序公正、公平合理、高效便民原则下规范“执法弹性”，防止机械、随意地适用裁量基准、影响个案实现正义，让行政裁量权边界清晰，不可越权而为，还需要加大监督力度。行政裁量权基准制度能否落地见效，不只是各级执法机关的事情，还要让公众充分知晓、积极参与到对行政执法活动的监督和评议中来。同时，通过行政执法检查、行政执法评议考核、行政执法投诉举报处理等方式，加强对行政裁量权基准制度执行情况的监督检查。

　　相信随着《意见》的落地实施、执法程序的完善、执法监督的强化，“执法弹性”的随意性将会大为减少，各级行政执法机关公正文明执法的水平将得以提升，各类市场主体和公众的合法权益将得到更好保护，社会公平正义将得以更好维护。