溯源治理“持续跟进监督”解决公益损害难题

法治日报全媒体记者 张昊

2月27日，最高人民检察院举行“做好新时代公益诉讼检察”新闻发布会，通报5年来全国检察机关公益诉讼工作情况，介绍全国检察机关开展公益诉讼常态化“回头看”跟进监督工作情况，并回答记者提问。

《法治日报》记者从发布会上了解到，5年多来，检察机关办理了70多万件公益诉讼案件，解决了多个领域的、复杂的公益损害问题。公益诉讼检察以“持续跟进监督”为办案理念，从诉前程序到提起诉讼，再到判决执行，一个环节一个环节持续跟进，并把全流程整改效果的“回头看”作为“规定动作”，努力让受损公益得到恢复。

溯源治理督促协同保护公益

据介绍，2022年以来，检察公益诉讼法定领域初步建立起“4＋N”的基本业务框架，形成了以传统法定领域为核心、新增法定领域为增长点、其他新领域为补充的基本业务格局。

最高检发布的数据显示，2017年7月至2022年底，全国检察机关共制发公益诉讼诉前检察建议58．4万余件，行政机关诉前阶段回复整改率达到99．8％。

最高检副检察长张雪樵介绍说，2018年以来，检察机关树立并践行“双赢多赢共赢”理念、“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念，促进行政机关发挥主动纠错机制作用，以磋商、检察建议等非诉方式督促协同行政机关开展前端治理，推动绝大多数案件在诉前环节得以解决。

最高检第八检察厅厅长胡卫列介绍说，最高检于2020年7月启动为期三年的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动。各地检察机关针对个案办理中发现的具有普遍性的问题，不断强化类案意识，溯源治理助力法治政府建设。深化对地方治理中的难点、重点及其趋势性的分析、研判，督促协同行政机关等相关责任主体积极履职，促进公益受损问题源头治理、系统解决，构建起多维、立体的公益保护体系。

胡卫列说，此外，各地检察机关探索惩罚性赔偿制度、预防性公益诉讼等，加大对损害公益行为的威慑力度，在实践中不断探索完善公益诉讼制度机制，最大限度维护国家利益和社会公共利益。

常态化“回头看”防反弹回潮

2018年全国检察机关实现了基层检察院办理公益诉讼案件的全覆盖，办案量突破10万件。办案量大幅上升，也给监督的精准性、规范性和实效性带来挑战。

伴随着公益诉讼检察实践的快速发展，常态化开展“回头看”跟进监督工作应运而生。

2019年，最高检部署开展了为期三个月的公益诉讼“回头看”活动，对2018年办理的行政公益诉讼案件进行全面审视，紧盯办案质量和整改效果，重点排查是否存在虚假整改、事后反弹回潮等问题。此后，最高检明确将开展“回头看”作为巩固公益诉讼办案成效、切实提升公益诉讼检察治理效能的重要举措。

2022年，最高检要求把“回头看”嵌入公益诉讼常规办案流程，确保每起案件都取得实效。

将已过回复整改期但未整改到位且未提起诉讼的行政公益诉讼案件作为重要内容，要求现场实地“回头看”，跟进监督落实效果……去年，最高检组织开展全国检察机关公益诉讼案件质量评查活动。

在各级检察机关常态化开展“回头看”的基础上，去年，最高检选取三类案件组织进行了专项“回头看”。省市县三级公益诉讼检察部门在办案流程中的在办未结案件38207件，重点针对诉前检察建议整改落实情况开展持续跟进监督“回头看”；省市县三级检察院2018年以来本级院已办结的重点案件92129件，重点针对经过一定时期后整改效果的巩固情况开展“回头看”；省市两级检察院对2018年以来下级院已办结重点案件30471件，重点针对经过一定时期后整改效果的巩固情况开展“回头看”。

经过“回头看”，共发现行政机关逾期未整改、整改不彻底或者又反弹回潮的案件6559件，约占4．1％。经持续跟进监督，督促相关行政机关履职整改到位4276件；对不依法履行职责的，提起行政公益诉讼849件，拟提起诉讼158件；因整改期限本身较长或存在疫情影响等客观困难，仍在持续跟进推动整改的1276件。

一体化办案破解治理难题

记者从发布会上了解到，全国检察机立案办理生态环境和资源保护公益诉讼案件39万余件，占公益诉讼案件总量的52．2％。

公益诉讼检察在助力生态文明建设过程中发挥了积极的作用，并作为解决公地悲剧、加强公益司法保护的中国智慧和中国方案受到了广泛关注。

“公地悲剧是一个世界性难题。”张雪樵介绍说，在流域治理中普遍存在“上下游不同行、左右岸不同步”等治理难题。

最高检成功办理万峰湖、南四湖等一系列重大跨区域案件，就助推解决了一大批环境治理“老大难”问题。

公益损害问题往往跨不同区域、分散治理效果不佳，检察机关建立了跨区划协作机制。最高检制定出台《检察公益诉讼跨行政区划管辖指导意见（试行）》，推动建立全国重要江河湖泊跨区划行政公益诉讼管辖协作机制，长江流域21个省界断面已全部会签协作机制。

基层办案压力阻力较大，检察机关完善了一体化办案机制。检察机关充分利用上下级领导体制，发挥各级院不同的优势和作用，探索建立一系列适应公益诉讼办案需要的一体化机制。最高检直接立案办理的万峰湖专案、南四湖专案均采用了一体化办案机制。

此外，检察机关还通过检察公益诉讼，推动解决相关行政机关推诿、拖延等不作为或乱作为问题。

张雪樵说，去年，最高检就长江流域船舶污染专门设立专案组，和长江流域12个省市组建办案队伍，共同办理公益诉讼案件。今年1月底到2月初，最高检专案组从上海到重庆沿江而上，对长江流域船舶的生活污水、固废垃圾、含油污水的收集、转运、处置情况等进行专题调研。专案办理半年多来，发生了显著变化。接下来，针对目前存在的免费收集转运处置难点，检察机关将进一步通过办案加以推进。

胡卫列说，检察机关办理生态环境和资源保护公益诉讼案件过程中，加大了最高检、省级院自办案件力度，更充分发挥市级院在一体化办案中的作用，从更高层面、更广范围、更深层次推动生态环境问题治理。总结推广“检察建议＋调查报告”办案模式，结合办案积极向当地党委、政府建言献策，以“我管”促“都管”，助推系统治理和源头治理。践行恢复性司法理念，在办案中积极督促违法行为人通过消除污染、补植复绿、替代性修复等方式恢复受损的生态环境。