少捕慎诉慎押的时代背景、内涵与适用

少捕慎诉慎押的时代背景、内涵与适用

汪海燕 中国政法大学教授 刘金松 中国政法大学博士研究生

少捕慎诉慎押刑事司法政策提出后，在实践中取得了积极的成效，但在具体适用过程中也引发了一定的争议。在此背景下，本文拟对少捕慎诉慎押刑事司法政策的提出背景、基本内涵和具体适用问题进行探讨，以期凝聚理论共识，推动少捕慎诉慎押的深入实施。

一、少捕慎诉慎押刑事司法政策的时代背景

少捕慎诉慎押刑事司法政策经历了一个从“理念”到“政策”的演变过程，并在实践中取得了积极的治理效能。2020年5月25日，时任最高人民检察院检察长张军在向第十三届全国人民代表大会第三次会议作报告时，分析了1999年至2019年二十年间杀人、抢劫等重罪案件持续下降，而醉驾、扰乱市场秩序等轻罪案件持续上升的重大变化，提出应当全面贯彻宽严相济刑事政策，严惩严重犯罪决不动摇，较轻犯罪少捕慎诉慎押，从而回应人民群众对社会发展内涵的新期待。随后，最高人民检察院发布《“十四五”时期检察工作发展规划》，强调“检察机关‘十四五’时期要做优刑事检察，坚持依法惩治犯罪与保障人权相统一，全面贯彻宽严相济刑事政策，落实少捕慎诉慎押司法理念。”2021年4月，中央全面依法治国委员会把“坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策，依法推进非羁押强制措施适用”作为2021年度工作要点，将少捕慎诉慎押司法理念上升为党和国家的刑事司法政策。2021年6月，党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调，“根据犯罪情况和治安形势变化，准确把握宽严相济刑事政策，落实认罪认罚从宽制度，严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定。”为落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，2021年7月起，全国检察机关开展了为期六个月的羁押必要性审查专项活动；2021年11月，最高检人民检察院印发《人民检察院羁押听证办法》，指导推动各级检察院积极开展羁押听证工作；2021年11月，最高人民检察院选编检察机关贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策第一批5件典型案例。¹各地在落实少捕慎诉慎押刑事司法政策过程中也推出了不少创新措施。²2022年9月5日，“两高两部”印发《关于取保候审若干问题的规定》，第1条便强调了规范取保候审是贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的重要措施。2023年3月7日，时任最高人民检察院检察长张军在向第十四届全国人民代表大会第一次会议作报告时指出，落实少捕慎诉慎押刑事司法政策以来，“诉前羁押率从2018年54.9%降至2022年26.7%，为有司法统计以来最低；不捕率从22.1%升至43.4%，不诉率从7.7%升至26.3%，均为有司法统计以来最高。”报告中的这“一低一高”，实际上反映了刑事司法政策的与时俱进，体现了法治文明的发展进步，彰显了治罪和治理的有机统一。

其实，少捕慎诉慎押刑事司法政策是宽严相济刑事司法政策的延续和具体化，是党和国家结合新的时代背景对刑事司法政策的适时更新和调整。具体说来，少捕慎诉慎押刑事司法政策的时代背景可以概括为三个方面：第一，刑法结构发生巨大变化。改革开放四十多年来，社会经济快速发展，法治建设日趋成熟，犯罪结构和刑罚结构都呈现轻缓化趋势，在积极刑法观的影响下，刑法越来越成为引导个体行为、参与社会治理的重要工具，刑罚圈快速扩张，以“醉驾入刑”为标志的轻罪时代到来，网络信息犯罪、环境犯罪等涉及的罪名越来越广、涉罪人数越来越多，导致轻微刑事案件数量激增。在重罪比例下降、轻罪迅速增加、社会危险性较小的行政犯占多数的形势下，逮捕羁押作为最严厉的强制措施受到更加严格的限制是势所必然。³第二，刑事诉讼模式面临深刻转型。2018年刑事诉讼法修改确立了认罪认罚从宽制度。在认罪认罚案件中，犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议，在与被害人达成赔偿和解的情况下真诚悔罪，愿意接受处罚，与国家机关不再是单纯的对抗关系，而是走向了合作、协商的合意关系。在这种情况下，犯罪嫌疑人、被告人人身危险性较低，往往没有羁押的必要性，而且检察机关在符合条件的情况下还可以作出酌定不起诉的决定。目前实践中认罪认罚从宽制度的适用率已经超过90%，“对抗性司法模式”正在向“协商性司法模式”转变，少捕慎诉慎押刑事司法政策的适用具有广泛的制度空间；同时，由最高人民检察院推动的企业合规改革正面向全国推广试点，针对企业和企业家的合规从宽措施也需要少捕慎诉慎押刑事司法政策的支持。第三，科技手段的广泛应用。手机定位、“非羁码”等电子监控手段的广泛应用，使得公安、司法机关对认罪嫌疑人、被告人的监控能力显著提升，即使在不予逮捕羁押的情况下也可以防止其脱逃，从而保障刑事诉讼的顺利进行；此外，基于大数据技术的逮捕羁押社会危险性（风险）评估系统也在实践中展露头角，使得社会危险性评估更加客观，不捕不诉有了更加科学的依据。综上所述，少捕慎诉慎押刑事司法政策根植于社会现实和法治实践，具有强大的生命力。

二、少捕慎诉慎押刑事司法政策的基本内涵

少捕慎诉慎押刑事司法政策并不是抽象的，“少捕”“慎诉”“慎押”都有独立的实质内涵并植根于具体的诉讼制度当中，三者有机结合在一起共同构成少捕慎诉慎押刑事司法政策的有机整体。作为党和国家确立的一项基本刑事司法政策，推动少捕慎诉慎押的落实能够加强人权司法保障，促进社会和谐并节约司法资源，它不仅仅是检察机关的任务，而是需要公安机关、检察机关和法院贯彻分工负责、互相配合、互相制约的精神，形成制度合力。

所谓“少捕”，是指只能将逮捕用作保障刑事诉讼顺利进行的手段，而不能将逮捕视为惩罚的工具或者侦查的手段，从而提高逮捕的质量，降低逮捕的数量。逮捕是我国刑事诉讼法规定的最严厉的强制措施，由于“逮捕”与“羁押”并未分离，犯罪嫌疑人、被告人一经逮捕就面临人身自由的剥夺。根据历年《中国法律年鉴》提供的官方统计数据，2013-2019年全国平均捕诉率高达62%。⁴2021年2月，最高人民检察院有关部门负责人在接受记者采访时表示，“当前，我国刑事诉讼中提请逮捕案件批捕率近80%，审前羁押人数超过60%，且轻罪案件占比高。”⁵要提高逮捕质量，减少逮捕数量，必须将刑事诉讼法第81条规定的“社会危险性”作为审查逮捕的核心要件，不能单纯以“重罪”“轻罪”的标准判断逮捕措施的适用，防止逮捕制度的异化。其次，除了降低审前程序中的逮捕率，法院还应当积极减少审判阶段的逮捕数量；最后，借力信息技术，推广如“非羁码”“电子镣铐”等技术措施的运用，提升非羁押性强制措施的适用率。

所谓“慎诉”，是指严格依法、谨慎合理运用提起公诉权（包括变更起诉和补充起诉）和不起诉权。“慎诉”的调整范围并不包括自诉案件。为治理实践中“带病起诉”现象和不起诉权适用不充分的问题，落实“慎诉”要求，首先，检察机关应当严格贯彻国家追诉主义和起诉法定主义，独立行使公诉权。在作出提起公诉决定前，检察机关应当全面收集证明犯罪嫌疑人有罪、无罪以及罪轻、罪重的各种证据材料，将指控建立在扎实的证据体系基础上，防止“带病起诉”。其次，提起公诉后应当审慎变更起诉和补充起诉，在满足变更起诉和补充起诉条件的情况下，应当严格保障辩护律师和被告人的辩护权利。此外，“慎诉”最重要的内容是要求检察机关用足、用好不起诉职权。检察人员除了正确区分法定不起诉、特殊不起诉、酌定不起诉、证据不足不起诉和附条件不起诉的类型及适用条件外，还应当在认罪认罚、企业合规等案件中，结合案件具体情况充分行使酌定不起诉和附条件不起诉职权，坚持可诉可不诉的不诉，促进程序分流，帮助犯罪嫌疑人尽快回归社会。同时，检察机关应当逐步简化不起诉案件的内部审批手续，对重大复杂案件作出不起诉决定，应当举行公开听证听取各方意见。未来，刑事诉讼法修改应当吸收司法实践经验，将附条件不起诉制度的适用从未成年人案件拓展到轻罪案件和企业合规案件。⁶所谓“慎押”，一方面是指在少捕的基础上，严格落实羁押必要性审查制度，保障犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属、辩护律师、值班律师申请变更羁押措施的权利，另一方面是指严格控制拘留羁押措施的适用。高羁押率和长羁押期限的弊端是显而易见的。司法实践已经表明，高羁押率的背后是“羁押滥用”“超期羁押”“羁押权力失控”等问题，不仅侵害了公民的人身自由权等基本权利，不利于犯罪嫌疑人、被告人回归社会，还损害了司法的公信力和权威性。因此，除了降低逮捕率、减少逮捕数外，检察机关还应当开展常态化的羁押必要性审查工作，除了定期依职权主动审查继续羁押的合理性外，还应当充分保障辩方申请变更羁押措施的权利。此外，检察机关应在“慎押”政策下加大监督力度。“慎押”在广义上还囊括“已决羁押”，即判决生效之后的羁押也应当审慎，为此，检察机关应当坚持能不判实刑的就提出适用缓刑的量刑建议，法院应当坚持符合缓刑条件的就判处缓刑。

三、少捕慎诉慎押刑事司法政策的规范适用

少捕慎诉慎押刑事司法政策的具体实施需要确立基本的适用准则，既需要防止政策不当实施的问题，也需要克服政策适用不充分的问题，从而确保其规范适用。

第一，坚持罪刑法定原则和程序法定原则。少捕慎诉慎押刑事司法政策是在刑法和刑事诉讼的制度框架下实施的，不能违背刑法和刑事诉讼法的基本原则。虽然少捕慎诉慎押刑事司法政策经过理念转化可以发挥实质出罪的功能，⁷但却不能作为一种单独的出罪理由和出罪机制。换句话说，是否构成犯罪，是否无罪，应当根据刑法明文规定的犯罪构成要件进行判断；是否符合逮捕、起诉和羁押的条件应当根据刑事诉讼法明文规定的诉讼规则进行判断，不能仅仅以少捕慎诉慎押刑事司法政策作无罪或不予追诉处理。此外，少捕慎诉慎押刑事司法政策的落实也不能违背无罪推定原则，不能将逮捕、起诉和羁押等同于有罪处理。根据刑事诉讼法第12条的规定，“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”司法人员应当摒弃有罪推定思维，在程序上推定犯罪嫌疑人、被告人为无罪，并以此为基础结合案件具体情况判断其是否应当逮捕、起诉和羁押。

第二，坚持法律面前人人平等原则。宪法第33条第2款规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”刑事诉讼法第6条规定，“对于一切公民，在适用法律上一律平等，在法律面前，不允许有任何特权。”少捕慎诉慎押刑事司法政策是基于具体诉讼制度而存在的，诉讼规则的适用应当坚持法律面前人人平等原则。对任何涉嫌犯罪的公民或者企业适用少捕慎诉慎押刑事司法政策，必须依据刑事诉讼法的具体规定作出逮捕、羁押和起诉决定，在此过程中可以充分发挥少捕慎诉慎押刑事司法政策在具体法律适用上的引导和论证功能。

第三，坚持比例原则。比例原则能够在权力运行和权利保障之间寻找有效平衡点，是公法中的“帝王原则”。比例原则包括适当性原则、必要性原则以及均衡性原则三部分，评价重点是手段的正当性。适当性原则，又称为妥当性原则，它是指公权力行为的手段具有适当性，能够促进所追求目的的实现；必要性原则，又称为最小损害原则，它要求公权力行为者所运用的手段是必要的，手段造成的损害应当最小；均衡性原则，又称为狭义比例原则，它要求公权力行为的手段所增进的公共利益与其所造成的损害成比例。⁸少捕慎诉慎押刑事司法政策的落实也应当依照比例原则展开。无论是逮捕、起诉还是羁押决定，都需要确保捕、诉、押目的的实现，而且应当确保所采取的逮捕/不逮捕、起诉/不起诉、羁押/不羁押活动对利害关系人造成最小的损害，最重要的是，逮捕/不逮捕、起诉/不起诉、羁押/不羁押所增进的公共利益应当与所造成的损害成比例。

第四，坚持具体化判断原则。少捕慎诉慎押刑事司法政策的适用应当结合案情、犯罪嫌疑人、被告人的具体情况进行具体判断。不能仅仅依据重罪与轻罪的划分标准对少捕慎诉慎押刑事司法政策的适用进行“一刀切”。一方面，轻罪案件并不能一律适用少捕慎诉慎押刑事司法政策，在最高检公布的典型案例“徐某故意伤害案”中，“徐某持刀扎刺与其同居的被害人胸、背、手、腿等多处部位，其中，三处伤情均达到轻伤程度。且徐某隐瞒自己已婚已育的情况与被害人同居，其间多次殴打被害人，并扬言骚扰被害人家人，案发后在确实、充分的证据面前拒不认罪、不赔偿。虽然也属于轻罪案件，但犯罪情节恶劣、主观恶性大、社会危险性大，检察机关依法对徐某批准逮捕，并提起公诉，法院判处其有期徒刑一年八个月。”⁹另一方面，重罪案件也可能适用少捕慎诉慎押刑事司法政策，在最高检公布的“廖某危害珍贵、濒危野生动物、非法狩猎案”中，因犯罪嫌疑人廖某犯罪情节严重，检察机关提出有期徒刑五年六个月的量刑建议，但在诉讼过程中，检察机关考虑到廖某无犯罪前科、主观恶性不大、自首且认罪认罚、平时表现较好，以及没有毁证、灭证、串供、逃跑等干扰诉讼的情况，遂作出不批准逮捕的决定。¹⁰因此，少捕慎诉慎押刑事司法政策的适用应当坚持具体化判断原则。

1参见《检察机关贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策典型案例（第一批）》，载《检察日报》2021年12月6日，第002版。

2参见《2021·检察新图景③|少捕慎诉慎押》，载https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202202/t20220224_545525.shtml，最后访问日期：2023年4月1日。

3参见庄永廉，孙长永，苗生明，彭胜坤：《少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵功能及其落实》，载《人民检察》2021年第15期，第38页。

4参见孙长永：《少捕慎诉慎押刑事司法政策与人身强制措施制度的完善》，载《中国刑事法杂志》2022年第2期，第111页。

5参见《厅长访谈|苗生明:从杭州诽谤案看普通犯罪检察理念之变》，载正义网http://news.jcrb.com/jsxw/2021/202102/t20210203_2248933.html，2023年4月1日。

6参见陈瑞华：《轻罪案件附条件不起诉制度研究》，载《现代法学》2023年第1期，第145页。

7参见刘艳红：《刑事一体化视野下少捕慎诉慎押实质出罪机制研究》，载《中国刑事法杂志》2023年第1期，第35页。

8参见刘权：《目的正当性与比例原则的重构》，载《中国法学》，2014年第4期，第134页。

9苗生明、纪丙学：《贯彻宽严相济 依法充分准确适用少捕慎诉慎押刑事司法政策——“检察机关首批贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策典型案例”解读》，载《中国检察官》2022年第2期，第4页。

10参见《检察机关贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策典型案例（第一批）》，载《检察日报》2021年12月6日，第2版。