湿地纳入国家公园自然保护区或自然公园保护

漫画/高岳　　

□ 本报记者 王志堂

为了保护山西省湿地资源，促进黄河流域生态保护和高质量发展，山西省十四届人大常委会第二次会议近日表决通过《山西省湿地保护条例》（以下简称《条例》），共六章39条，已于6月1日起正式施行。

作为湿地资源匮乏的山西为何对湿地保护专门立法？《条例》有何亮点？下一步如何贯彻落实？近日，《法治日报》记者走访了参与立法工作的相关人士。

湿地稀缺亟待立法保护

与人类生产生活有着密切联系的湿地，被称为“地球之肾”，与森林、海洋并称全球三大生态系统，具有涵养水源、调节气候、改善环境、维护生物多样性等多种生态功能。

“湿地保护是生态文明建设的重要内容，事关国家生态安全，事关中华民族子孙后代的生存福祉。”山西省人大常委会环境与资源保护工作委员会副主任杨向群向记者介绍说，山西省湿地资源匮乏，占国土面积比例远低于全国平均水平，可以说山西湿地资源极其有限、极其珍贵。因此，湿地资源对山西生态环境和经济社会发展有着十分重要的影响。

“保护好稀缺的湿地资源，对保障全省生态安全、水资源安全以及黄河流域生态保护和高质量发展意义重大。”杨向群如是说。

近年来，山西高度重视湿地保护工作，取得了明显成效，但湿地保护工作任重道远，侵占湿地、破坏湿地现象还时有发生。因此，山西需要结合实际出台配套的地方性法规，依法保护珍贵的湿地资源。

建立保护目标责任制

《条例》分为总则、管理与监督、湿地保护、修复与利用、法律责任和附则。杨向群告诉记者，《条例》立足山西实际，从以下几个方面作了规范：

首先，《条例》突出保护优先，根据山西湿地保护实际情况，确定“为了加强湿地保护，维护湿地生态功能和生物多样性，保障生态安全，促进生态文明建设”的立法目的，明确将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，并将湿地保护工作所需经费按照事权划分原则列入本级财政预算。

在加强管理与监督方面，《条例》明确了政府及相关部门的湿地保护职责，建立了湿地保护目标责任制、湿地保护协作和信息通报机制、湿地面积总量管控制度、约谈制度等，要求编制湿地保护规划。明确实行名录制度，分为省级重要湿地和一般湿地进行管理。对省级重要湿地的认定条件、认定程序和保护措施作出了规定。

对于如何强化保护措施，《条例》规定应当根据湿地保护规划和湿地保护需要，依法将湿地纳入国家公园、自然保护区或者自然公园对湿地资源进行保护，这也是山西湿地保护立法的特色。

此外，《条例》更加重视修复与利用，明确县级以上人民政府应当建立湿地生态补水协调机制，明确湿地修复的原则、方式和措施。对省级重要湿地、一般湿地利用活动，省和设区的市人民政府应当制定分类指导意见，鼓励符合湿地保护要求的生态旅游、生态农业、生态教育、自然体验等活动。

“《条例》还对建设项目擅自占用省级重要湿地的，擅自改变、移动以及破坏省级重要湿地保护标志的等违法行为明确了法律责任。”杨向群说道。

细化和落实上位法

“山西位于黄土高原，湿地资源匮乏，但所处区位极其重要，素有‘华北水塔’之称。保护好湿地资源，对于维护华北地区生态安全、水资源安全具有重要意义。”山西省人大法制委员会副主任委员、常委会委员孙剑纲介绍说。

近年来，山西以湿地保护为抓手，推动美丽山西建设，批建了63处湿地公园。经过这些年的建设，湿地景观得以再现，湿地鸟类明显增加，湿地功能显著增强，已成为山西各地生态文明建设的亮丽名片。

孙剑纲告诉记者，事实证明，建立湿地公园是保护湿地的有效途径。所以法规固化湿地保护的成功经验，通过设立湿地公园，完善湿地保护体系，在湿地公园管理机构的统一管理下，通过科学、系统、持续的修复、恢复湿地，确保稳定全省湿地总体保有量不减少，湿地生态功能不退化，为“十四五”末实现湿地保护率达到55%的目标提供法治保障。

关于《条例》的具体规定，孙剑纲表示，主要结合山西实际，同时着眼于对上位法的细化和落实。湿地保护法明确将湿地纳入自然保护地加以保护，而《条例》第三章的主要内容就是对上位法的细化和落实。

“《条例》明确‘根据湿地保护规划和湿地保护需要，依法将湿地纳入国家公园、自然保护区或者自然公园’。然后从保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护生态安全角度出发，对申请设立省级湿地公园应当具备的条件作出规定，明确申请设立省级湿地公园，应当提交申请文件、申报书和影像资料，而申报书应当包括申请设立省级湿地公园的名称、面积、范围边界以及范围边界矢量图，土地权属，相关权利人意见以及明确履行管理职责的机构情况等内容。”孙剑纲说。

此外，《条例》还对省级湿地公园的管理作了规范，要求省人民政府林业草原主管部门加强对省级湿地公园管理机构的业务指导。省级湿地公园管理机构应当按照相关要求建立健全安全生产制度，制定突发事件应急预案，提升应急保障能力。省级湿地公园内开展旅游活动的主体单位应当加强安全生产管理，保障游客人身、财产安全。

全面抓好贯彻实施

“《条例》的出台，标志着全省湿地保护迈上依法保护的新阶段。”山西省林草局党组成员、副局长岳奎庆这样表示，作为较早出台湿地保护地方性法规的省份，山西将从五个方面抓好《条例》的贯彻落实。

一是开展《条例》的学习宣传。把全面深入推进《条例》的学习宣传作为首要任务，通过《条例》解读、学习培训、媒体宣传等多种方式，使各级各部门和广大人民群众学习《条例》、了解《条例》、落实《条例》，营造全社会爱护湿地、保护湿地的良好氛围。

二是压实湿地保护主体责任。根据《条例》规定，县级以上人民政府对本行政区域内的湿地保护负责。下一步，将压实县级以上地方人民政府湿地保护主体责任，加大湿地保护投入力度，将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，以规划引领助推《条例》执行。

三是建立统筹协调机制。湿地保护涉及多个部门、各个层级。省林草局将会同自然资源、水利、住房城乡建设、生态环境、农业农村等部门建立湿地保护协调机制，明确统筹协调相关内容，按职责分工协作，统筹推进湿地保护事业有序开展。

四是落实湿地保护总量管控目标。结合国家确定的山西总量管控目标和国土三调成果，确定各市湿地面积管控目标，通过总量管控，确保全省湿地面积不减少，严守湿地生态安全底线。

五是建立完善各项制度。《条例》对湿地保护规划、湿地生态保护补偿、省级重要湿地发布、省级湿地公园设立等方面进行了规定。下一步，省林草局将会同相关部门编制全省湿地保护规划，研究制定《山西省湿地生态保护补偿办法》《山西省省级重要湿地管理办法》等配套制度，确保湿地保护有法可依、有章可循，推动湿地保护依法依规严格管理。