□ 本报记者 朱宁宁
我国备案审查工作即将迎来一项重磅举措，首个全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定呼之欲出——
2022年度备案审查工作报告显示，2023年，全国人大常委会将研究出台关于完善和加强备案审查制度的决定，进一步健全备案审查制度体系，提高全面落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的水平。《法治日报》记者近日获悉，目前决定的起草工作已基本完成并征求多方意见。
对于该决定，很多业界人士将其视为“小备案审查法”，认为这是贯彻党的二十大精神和党中央决策部署、落实立法法等相关法律修改要求、总结党的十八大以来备案审查工作积累的实践经验、构建更加完善的备案审查制度的一项重要举措。
多名专家在接受记者采访时指出，全国人大常委会就备案审查工作出台专门决定十分必要且意义重大，有利于全国人大常委会更好地行使宪法、法律赋予的监督职权，充分发挥备案审查制度作为宪法监督制度保障宪法和法律实施、维护国家法治统一的重要作用，坚决纠正和撤销违反宪法、法律的规范性文件。
出台决定的时机已经成熟
从1979年在地方组织法中规定地方性法规备案制度，到1982年全国人大常委会对地方性法规首次开展审查，40多年来，我国备案审查制度经历从无到有、从有到优的发展过程，并进入不断常态化、显性化、制度化的状态。尤其是党的十八大以来，党中央把依宪治国、依宪执政摆在突出位置，加强备案审查制度和能力建设，注重发挥宪法在治国理政中的重要作用，切实保护公民合法权益。我国备案审查实践不断丰富，从“鸭子凫水”走向“扬帆起航”。
短短几年时间里，公民、组织提出的审查建议屡创新高，这不仅是公民、组织提出审查建议渠道通畅的结果，也是备案审查制度社会影响力不断扩大的标志，更是人民代表大会制度集民意、聚民心、汇民智、解民忧的生动体现。备案审查制度成为很多公众心目中最管用的规范性文件监督制度。
在浙江大学光华法学院教授郑磊看来，之所以选择在2023年计划出台决定，可谓“水到渠成”。
“作为全面深入贯彻实施党的二十大精神的重要工作部署，全国人大常委会开局之年研究出台决定，恰逢其时。”郑磊指出，此次研究出台决定有多方面的基础积累，首要的就是政策基础。党的十八届四中全会提出加强备案审查制度和能力建设。党的二十大报告提出完善和加强备案审查制度。新时代新征程为备案审查工作不仅提出而且与时俱进地更新着要求，备案审查制度建设在“加强”型新时代基础上进阶到“完善”型新征程。
除了具备政策基础，郑磊认为选择在此时研究出台决定还具备了扎实的工作基础。
2019年12月16日，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《工作办法》），将原有的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》《司法解释备案审查工作程序》进行合并和丰富完善，从而为备案审查工作提供了统一的工作制度规范。
在此基础上，近些年来备案审查逐步法律化也为此次决定的研究出台提供了法律基础。2022年3月，地方组织法迎来修改，“听取和审议备案审查工作情况报告”增列为地方各级人大常委会的法定职权。同年6月，全国人大常委会议事规则修改，备案审查工作情况报告增列为常委会全体会议定期听取的报告。在已有制度基础上，备案审查法律化在2023年全面提速。2023年3月，立法法完成修改。此次修法涉及备案审查制度的，不论是条文数目还是条款内容，幅度都比较大，修改内容涉及10余处。监督法修改程序也即将启动。
“随着相关法律的修改逐步展开、扎实推进，在‘四法联弹’式局部法律化、连续法律化的基础上，备案审查法律制度已经需要专题法律化、集成法律化。因此，出台决定的时机已经成熟。”郑磊说。
做好衔接确保备案审查依法进行
在业内人士看来，此次研究出台决定，既是全国人大常委会切实履行宪法监督职责的体现，也是加强备案审查制度建设的标志。
“目前涉及备案审查制度的规定分散在立法法、监督法、地方组织法、民族区域自治法、特别行政区基本法等多部法律中。同时，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《法规规章备案条例》《军事立法工作条例》等也涉及与全国人大常委会的备案审查进行衔接联动的规定。因此，有必要出台一个统一的备案审查决定来规范全国人大常委会的备案审查工作，同时也有必要通过决定来回应相关各方对与人大进行备案审查衔接联动的关切。”北京航空航天大学法学院长聘教授、备案审查制度研究中心主任王锴说。
王锴认为，此次研究出台决定的一个重要作用，是遵循宪法的原则和规定，通过决定正确处理决定与相关法律之间的关系，贯彻实施好新修改的立法法、全国人大常委会议事规则、地方组织法等法律，并根据实践需要进一步细化、补充和完善相关制度机制，形成一套系统完备的备案审查制度体系，确保备案审查工作依法进行。
符合人大监督制度发展完善惯例
备案审查是全国人大常委会的一项重要监督职权。分析为何此次以全国人大常委会决定的形式来推进和完善备案审查工作，上海交通大学凯原法学院教授林彦分析指出，出台决定与全国人大常委会监督权制度化、法律化的惯常经验相吻合。
“不管是在执法检查、预算监督，还是经济监督等领域，以往全国人大常委会均会在实践不断积累的基础上适时通过专门的决定、决议，将这些实践法治化。”林彦以执法检查为例说，1993年，八届全国人大常委会通过关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定，在总结监督实践的基础上初步构建了执法检查的制度框架；1999年，九届全国人大常委会在反思执法检查中存在问题的基础上通过了《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》。又如，在预算监督领域，1999年，九届全国人大常委会通过关于加强中央预算审查监督的决定，将宪法和预算法中的相关规定具体化。2021年，十三届全国人大常委会对该决定进行了修订，进一步完善了预算监督法律制度。
“因此，以决定的形式来完善发展备案审查制度，符合全国人大常委会监督制度发展、完善的惯例。”林彦说。
吸收经验赋予备案审查更大张力空间
多位业内人士在接受采访时指出，吸收以往好的内容实现制度扩容，赋予备案审查制度更大的张力和空间，也是此次研究出台决定的重要考量。
“将实践中一些行之有效的做法上升到法律层面予以确立，可以充分发挥其指引作用。”王锴以全过程人民民主为例指出，实践中，备案审查已经积累了很多体现全过程人民民主的做法和经验。比如，2019年，“中国人大网”开通审查建议的“一键提交”通道，为公民提出备案审查申请提供了极大便利。目前，全国人大常委会收到的审查建议中超六成都是通过网络提交的。同时，审查机关在备案审查过程中注重听取各方面的意见，注重将依申请审查与人大代表议案、政协委员提案相结合。
2021年，全国人大常委会法工委成立了备案审查专家委员会。对于审查过程中遇到的一些疑难法律问题，审查机关会专门组织委员会的专家进行论证。
“这些举措都是备案审查工作贯彻全过程人民民主的生动实践，有必要将其加以吸收并借鉴。”王锴说。
在林彦看来，此次研究出台决定是新时代备案审查工作提质增效的题中之义。“目前备案审查实践部门、公众等各方对备案审查工作的制度定位、运行程序、制度效用等提出了更多具体而现实的需求，因此有必要在已有法律制度基础上进一步提升法律供给的针对性、精准度和可持续性，以便为备案审查提质增效提供更加明确、系统、权威的法治保障。”
此外，林彦指出，决定还有一个重要作用在于弥补《工作办法》因位阶过低而影响效用发挥的问题。“立法法、监督法等现有法律规定相对原则，无法囊括备案审查实践各个方面。《工作办法》虽然更为具体详尽，但位阶较低。出台决定，既能对立法法、监督法等法律中未涉及的问题进行规范，又能弥补《工作办法》因位阶低而带来的问题。”林彦说。
