为扎实推进检察公益诉讼立法凝聚共识

□ 本报记者 董凡超

“要尽快推动检察公益诉讼立法，不能再搭民诉法、行诉法的‘便车’。”“在公益保护的战场上，检察机关已经成为当仁不让的主力军。”“审判是对公共利益的确认，要将公益保护落到实处，必须加强对判决执行活动的检察监督。”……

近日，由中国法学会、全国人大监察和司法委员会、最高人民法院、最高人民检察院共同举办的检察公益诉讼立法专题研讨会在京召开，来自法学理论界与司法实务界的专家学者，以及关注检察公益诉讼工作的全国人大代表围绕检察公益诉讼立法中的定位和原则、受案范围和调查权配置、审判和执行等热点、难点、重点问题展开热烈讨论交流，形成一系列有启迪、有引领、有创新的研讨成果，为扎实推进检察公益诉讼立法进一步凝聚了共识、提供了借鉴。

顶层设计催生鲜活司法实践

探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央作出的重要决策部署。从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开、从初创开拓到发展完善，检察公益诉讼制度成为全面依法治国的一个重要成果，在法治中国建设火热实践中焕发出蓬勃生机——

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。

2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，顶层设计成形。

图为有效开展未成年人检察公益诉讼工作，切实保护未成年人合法权益，近日，山东省东营市垦利区人民检察院干警走进董集镇杨庙社区，开展家庭教育主题宣传活动，呼吁广大家长自觉承担家庭教育主体责任。本报记者 梁平妮 本报通讯员 王艳青 摄

同年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高检在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的提起公益诉讼试点。截至2017年6月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件。

2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼制度被明确写入这两部法律，标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。

全国人大代表、空军工程大学装备管理与无人机工程学院副教授古清月认为，检察公益诉讼自2014年最初提出，到现在短短9年间，通过大量的法治实践形成了较为成熟的立法条件，列入了全国人大常委会立法规划，这充分说明检察公益诉讼制度不仅符合全面依法治国的时代要求，同时也是民心所向。

“检察机关提起公益诉讼的实体法依据仍然不足。检察公益诉讼法的制定可以为检察机关提起公益诉讼提供明确的法律化和实体化依据，进一步完善公益诉讼的程序。”在中国法学会副会长、中国法学会民法学研究会会长王利明看来，基于检察机关的法律监督属性和司法属性，由检察机关优先介入更有利于公益侵害问题的解决。检察机关如何与相关生态环境职能部门形成联动衔接机制，如何共享信息、共同调查取证等，这些都需要立法予以明确。

中国法学会环境资源法学研究会副会长、天津大学检察基础理论研究基地主任孙佑海认为，检察公益诉讼法是一部诉讼法，要明晰检察公益诉讼的程序性规则；是一部以维护社会公共利益为目的的法，具有客观诉讼属性，立法应区别于私益保护立法；是公益诉讼法律体系中的一项特别法，应结合检察机关的法律监督职责，凸显检察公益诉讼的监督性。

理念创新助力提升办案质效

检察公益诉讼制度是在全面依法治国的时代背景下，运用法治思维和法治方式解决侵害公益的突出问题，助推国家治理体系和治理能力现代化的制度设计。

这项制度全面开展以来，最高检党组坚持理念引领实践并总结完善，形成了一系列公益诉讼检察工作理念。

——双赢多赢共赢。公益诉讼检察并非“零和博弈”，本质是通过加强对公益损害问题的监督，助力政府部门依法行政，共同维护人民根本利益，得到各方面大力支持。六年来，这一理念从最初的履职要求层面延展到最终效果实现层面，从对检察机关履职要求演变为多方共识，从检察机关与政府及其部门共赢扩展到立法、执法、司法等整个治理共同体共赢。

图为今年8月，福建省泉州市检察机关公益诉讼检察官走访泉州“世遗点”周边区域，摸排文物保护公益诉讼线索，实地推进“检察护宝·守护海丝名城”文物保护专项巡回检察，以法治力量服务保障世界遗产保护利用典范城市建设。本报记者 王莹 本报通讯员 苏绪 摄　　

——以诉前督促行政机关自我纠错为优先目标。实践中，检察机关充分运用党领导一切这个最大的政治优势，积极有力促进行政机关发挥主动纠错机制作用，以磋商或者检察建议等非诉方式督促行政机关依法履行职责，推动绝大多数案件在诉前环节得以解决。2017年7月至2022年底，全国共制发公益诉讼诉前检察建议58.4万余件，行政机关诉前阶段回复整改率达99.8%。

——持续跟进监督。为保证办案效果，检察机关注重从诉前程序到提起诉讼再到判决执行，一个环节一个环节持续跟进，并把全流程整改效果的“回头看”作为“规定动作”，努力让受损公益得到恢复。同时要求从个案办理延伸到类案和区域整治，并促进形成和完善长效治理机制。

实践中，提起诉讼作为检察公益诉讼监督的“后手”，一方面增强了诉前检察建议的监督刚性；另一方面对于“硬骨头”“老大难”案件，能够更有效推动问题整改。检察机关生动丰富的司法实践，为制定检察公益诉讼法提供了高质量的实践样本。

“检察一体化的体制优势，让公益诉讼办案能够克服地方主义的弊端，有效杜绝诉讼主客场的乱象。”曾经在检察机关挂职的经历，让中国法学会行政法学研究会副会长、清华大学法学院教授余凌云对公益诉讼办案有着全面的观察。他认为，行政公益诉讼往往解决的是“硬骨头”，从实效上来看，检察建议发给地方政府，往往更有助于问题的解决。“建议在立法中明确，在向职能部门制发检察建议时，同时抄送当地政府，或者上一级的主管部门。”余凌云说。

中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院副院长于文轩表示，检察公益诉讼立法，应充分吸收现有立法和司法解释的经验，要特别注重环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼程序的衔接机制，实现不同制度之间的协同，这有助于处理好各类公益诉讼之间的关系。

尽管检察公益诉讼的案件范围在积极稳妥地不断拓展，中国法学会行政法学研究会秘书长、黑龙江大学校长王敬波还是认为，由于立法的相对滞后性和公益的现实变动性，客观上一定会存在现有立法难以涵盖所有公共利益的情况。为此，王敬波提出，可以综合考量公益诉讼案件范围类型化的界定标准，比如利益标准、行政权与检察权的选择顺序标准等。

倾心尽力服务大局呵护民生

大道如砥，初心不怠。公益诉讼全面推进中，检察机关始终围绕中心服务大局，充分发挥公益诉讼检察促进国家治理独特制度效能。

检察机关依法履行“公共利益代表”职责，检察公益诉讼办案质量持续增长、履职领域不断拓展、制度规范日趋完善，制度运行成效显著。

从办案数量来看，2018年，全国检察机关办理公益诉讼案件突破10万件，2019年为11万余件，2020年达到15万余件，2021年为16.9万件，2022年为19.5万件。

从办案领域来看，检察公益诉讼的法定领域从民事诉讼法、行政诉讼法授权时的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让，拓展到包括英雄烈士保护等“4+10”领域，并继续向文物保护等新领域拓展。

从办案效果来看，2017年7月至2022年6月底，全国检察机关通过办理公益诉讼案件，督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原约786万亩，回收和清理各类垃圾、固体废物4584万余吨，追偿修复生态、治理环境费用93.5亿元；督促保护、收回国家所有财产和权益的价值约159.5亿元……

“作为中国司法制度的一张亮丽名片，检察公益诉讼制度是一项重大的民心工程，从绿水青山到衣食住行，已经融入群众生产生活的方方面面。”全国人大代表、中铁六局丰桥桥梁有限公司石家庄项目部副经理王足刚认为。

“作为检察公益诉讼制度全面施行至今始终坚守在办案一线的检察官，我对立法充满期待。”浙江省人民检察院第八检察部副主任胡卫丽说，“检察公益诉讼通过公众参与的‘人民性’践行司法为民。工作中，我们经常邀请人大代表、政协委员、‘益心为公’志愿者、人民监督员等参与和监督办案，包括提供线索、辅助调查、专业咨询、公开听证、成效评估、回头看等多个环节，将法律监督和为民司法结合，以高质量的履职践行全过程人民民主，更好维护国家利益和社会公共利益。”