应对气候变化领域首部专门法规为碳市场带来新机遇

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全国强制碳市场启动两年半以来，总体运行平稳，制度规范日趋完善，市场活跃度逐步提升，碳排放数据质量全面改善，碳排放管理能力明显提升，价格发现机制作用日益显现。

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□ 本报记者 张维

应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己要做。

近年来，我国积极稳妥地推进碳达峰碳中和，采取了一系列重要举措，其中就包括建设统一的全国碳市场，这也是推动我国经济社会绿色化、低碳化发展的重大制度创新。

2021年7月，全国碳排放权交易正式上线。全国强制碳市场启动两年半以来，总体运行平稳，制度规范日趋完善，市场活跃度逐步提升，碳排放数据质量全面改善，碳排放管理能力明显提升，价格发现机制作用日益显现。

随着近日《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）——我国应对气候变化领域的第一部专门法规的公布，更加有效、更有活力、更具国际影响力的中国碳市场将屹立于世人面前。

覆盖年二氧化碳排放量约51亿吨

“全国碳市场不仅可以发挥市场在碳排放资源配置中的决定性作用，还可以实现有效市场和有为政府的有机结合，是实现全社会降碳低成本的政策工具，受到国际社会的高度重视。”生态环境部副部长赵英民说。

我国的碳市场建设是从地方试点开始起步的。2011年，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等7个省市被确定为开展碳排放权交易的试点，并且先后启动交易。

作为试点之一的上海近日公布了其十年“成绩单”。2013年11月26日，上海市碳排放权交易在上海环境能源交易所开市。十年来，上海碳市场累计交易量和交易额呈增长态势。截至2023年12月29日，上海碳排放交易市场已吸引1860多家单位开户交易，现货品种累计成交量达2.4亿吨，累计成交额42.22亿元，国家自愿核证减排量（CCER）成交量稳居全国第一。纳管企业完成2022年度碳排放配额清缴，创造连续10年100%履约的纪录。目前，已有378家重点排放企业被纳入上海碳市场。

上海等地试点给出的结论无疑是“成功可行”的——有效促进了企业温室气体减排，强化了社会各界的低碳意识，特别是为全国统一的碳市场建设探索积累了宝贵的经验。由此，全国碳市场2021年7月上市交易，这意味着用“经济杠杆”控制碳排放的时代正式开启。

目前全国碳排放权交易市场已经顺利完成了两个履约周期。“目前看，实现了预期的建设目标。”赵英民说。

来自生态环境部的统计显示，目前，全国碳排放权交易市场覆盖年二氧化碳排放量约51亿吨，纳入重点排放单位2257家，成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。

市场表现平稳向好。例如，就市场活跃度而言，和第一个履约周期相比，第二个履约周期有明显提升。截至去年底，全国碳排放权交易市场累计成交量达到4.4亿吨，成交额约249亿元。第二个履约周期成交量比第一个履约周期增长了19%，成交额比第一个履约周期增长了89%。再如，碳价整体呈现平稳上涨态势。由启动时的每吨48元上涨至每吨80元左右，上涨66%。第二个履约周期企业参与交易的积极性明显提升，参与交易的企业占总数的82%，比第一个履约周期上涨了近50%。

推动碳市场覆盖碳排放重点行业

“中国的碳市场总体表现要好于发达国家碳市场建设初期。”这是生态环境部组织专家进行评估后给出的结论。

不过，赵英民坦承，作为一个仍处于起步阶段的新生事物，和发达国家成熟的碳市场相比，中国碳排放权交易市场还有很多需要进一步建设和完善的地方，如市场活跃度、行业覆盖范围，以及市场参与主体、交易不活跃等。

中国工程院院士王金南在2月26日“香港绿色周”揭幕仪式上也提及，目前中国碳市场发展仍存在五大问题。首先就是中国碳市场纳入市场管理行业类型单一，绝大部分属于电力行业。

这一点也为华宝证券研究报告所证明。根据该报告，从碳交易体系覆盖行业上来看，电力、建筑是我国各碳交易市场重点纳入减排的行业，约占76.5%、52.9%。

“企业间同质化程度高，碳减排成本差异小，单一的交易主体无法实现行业间优势互补缺口对未来重点行业有序纳入碳市场的路径计划和明确时间节点安排。”王金南说，中国碳市场要扩大全国碳市场覆盖行业的类型，由电力行业扩展至钢铁、水泥、化工等领域，不同产业部门以及不同减排技术的成本差异是碳市场发展的基础，增加不同行业能够增加减排成本的差异性，提高交易空间。

碳市场扩容也确实在计划之中。记者从生态环境部了解到，中国的碳排放主要集中在发电、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等重点行业，这八个行业占到了我们国家二氧化碳排放的75%左右。“将高排放行业尽早纳入全国碳排放权交易市场，也就是说抓住全国75%的排放，充分发挥市场在碳排放资源配置中的决定性作用，可以使得我们全社会的降碳成本实现最优、最小化，从而助力实现我国的双碳目标，推动绿色低碳转型和美丽中国建设。”赵英民说。

此外，目前全国碳排放权交易市场只是对二氧化碳一种温室气体纳入了管控，交易产品只是碳排放配额现货。根据《条例》规定，碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，由国务院生态环境主管部门会同有关部门根据国家温室气体排放控制的目标研究提出，报国务院批准后实施。碳排放权交易产品包括碳排放配额和经国务院批准的其他现货交易产品。

《条例》对确定行业覆盖范围和重点排放单位相关的工作程序也进行了明确。赵英民表示，生态环境部将科学合理确定不同行业的纳入时间，分阶段、有步骤地积极推动碳排放权交易市场覆盖碳排放重点行业。

打击数据造假遏制虚报瞒报数据

《条例》给中国碳市场建设发展所带来的机遇不止于扩容。

目前，全国碳排放权交易市场有效的市场调控手段还不足，市场稳定机制尚不完善。《条例》将市场调节需要作为制定碳排放配额总量和分配方案的重要考虑因素，开展市场调控，平衡市场供需，防止碳价格失控等市场风险，为保障碳市场健康平稳有序运行提供了法律保障。

针对作为碳市场生命线的数据质量，《条例》也回应了束缚碳市场健康发展的现实问题，即王金南所说的“出现碳排放数据质量问题”。王金南认为，企业认识管理不到位、缺乏有效的诚信管理体系、监管执法依据不足，是导致出现排放数据真实性、准确性和规范性问题的原因。

《条例》对数据质量管理提出了新的更高要求。如赵英民所总结的那样：为切实守住数据质量这一生命线，《条例》在打击碳排放数据造假、遏制虚报瞒报碳排放数据等行为方面，真正长出了“牙齿”，可以总结为六个字，就是：严控、严查、严罚。

严格控制主要体现在：明确相关机构和人员禁止事项和处罚措施，通过配套制度规范，持续压减数据造假空间，通过建设完善全国碳市场管理平台，利用区块链、数字化技术手段，保证数据无法篡改。通过年度核查加日常监管的工作模式，持续强化数据质量审核。

严肃督查主要体现在：通过全国碳市场管理平台大数据筛查异常数据，通过投诉举报发现问题线索，在此基础上进行现场检查核实，对发现的问题线索不查清绝不放过，问题疑点不查清绝不放过，问题整改不到位绝不放过。

严厉处罚主要体现在：明确各相关部门的监管职责，对碳排放数据弄虚作假“零容忍”，严惩重罚，公开曝光违法违规行为。《条例》从四个方面规定了防范和惩处碳排放数据造假的具体要求：一是强化重点排放单位的主体责任；二是加强对技术服务机构的管理；三是强化监督检查；四是加大处罚力度。在这些方面，《条例》都作出了具体翔实的规定。

“我相信，下一步随着《条例》的贯彻落实，碳市场数据质量在第二个履约周期的基础上会进一步提升。”赵英民表示。

据了解，《条例》出台以后不再新建地方碳市场。纳入全国碳排放权交易市场的行业和企业不再参加地方的试点碳市场，即不重复管控。赵英民指出，地方试点碳市场应当参照《条例》，健全完善相关的管理制度，加强监督管理。