促使社会保障体系尽快成熟定型

□ 本报记者 朱宁宁

社会保险是最重要的社会保障制度，社会保险法是最基本的社会保障法律。

全国人大常委会工作报告提出，今年全国人大常委会将检查社会保险法的实施情况。据悉，这是社会保险法施行以来全国人大常委会首次对其进行执法检查，全国人大社会建设委员会委托中国社会保障学会作为此次执法检查的第三方评估机构。

在全国人大代表、中国社会保障学会会长郑功成看来，此次社会保险法执法检查是推动社会保险法修法的一大契机。“在全面依法治国和促使社会保障体系尽快成熟、定型的时代背景下，要按照良法善治的标准来推进我国社会保险制度的改革与发展。”郑功成认为，由于存在深刻的时代局限性，目前社会保险法已成为影响社会保险制度走向成熟、定型的制约因素，必须尽快启动修法程序。

体制发生重大变化

社会保险法于2010年10月28日经十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过，自2011年7月1日起施行。

社会保险法施行以来，对于促进我国社会保险改革起到了重要作用。但近十多年来，社会保险改革与发展情况已发生重大变化，特别是在2018年国务院机构改革后，我国社会保障管理体制发生重大变化，医疗保险、生育保险、护理保险业务等划入国家医疗保障局，社保费改由税务机构统一征收，全国社会保障基金理事会划归财政部管理。而社会保险法显然已经不适应这种管理体制的重大变化。

“目前，社会保险法的不足与缺陷及其不良效应日益显现。”郑功成指出，社会保险法的一些内容已明显滞后于社会保险改革发展形势。他具体举例说，社会保险法第二十条至第二十二条规定新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度，实践中两项制度已经合并，第二十四条保留的新型农村合作医疗已成为被送进历史的法律概念；机关事业单位养老保险制度已经建立，但在社会保险法中却仍然授权国务院决定。

此外，建立护理保险属于应对人口老龄化的合理举措，主管部门先后启动了两批试点，但法律中并无相应规范，导致实践中莫衷一是，对建立这一制度极为不利。

“这些均表明，现行社会保险法的一些内容已经跟不上社会保险改革与发展形势，不修订法律不仅无益推进改革，而且直接损害法律的严肃性与权威性。”郑功成说。

诸多规定无法落地

实践中，社会保险法的一些规定较为原则，还有一些内容一直未能真正得到贯彻落实。在郑功成看来，过于原则的法律规定，是当时改革实践尚不成熟和无法形成高度共识的结果，为日后推进改革朝着正确方向发展埋下了隐患。而近年来社会保险相关改革的一些争议也表明，这种立法上的缺陷与模糊，十分不利于社会保险事业的健康发展。

分析为何实践中社会保险法的一些规定无法落地，郑功成指出，过于原则是重要原因。比如，社会保险法规定，个人可以监督单位缴费情况。但现实中，个人甚至连按照何种标准缴费都缺乏知情权，更谈不上监督。再如，“视同缴费”是社会保险法的一项重要规定，关系到曾在国有企业、机关事业单位的工作者和在军队服役者的基本社会保险权益。但“视同缴费”的对象、标准及其与待遇挂钩等如何操作、资金来源于何处等，法律中均缺乏具体规定。

此外，政府的兜底责任是否无限以及如何在中央与地方之间进行分责，现行法律中均缺乏明确规定；养老保险统账结合的结构比例也缺乏明确规定，存在着以个人利己主义弱化社会保险制度互助共济本色的风险；社会保险缴费基数各地不一、缴费率各地不一，更是损害了这一制度的公平性，也损害了全国范围内法定劳动成本应当公平的法则。

社会保险法规定，基本养老保险基金全国统筹，其他社会保险项目实行省级统筹。郑功成说，这一规定在实践中未见实质进展。社会保险法规定的社会保险基金预算制还未真正落实，养老金正常调整机制还未真正建立，社会保险信息公开披露机制也未确立。此外，社会保险监督委员会作为社会保险法规定的一项重要内容，其作用同样尚未发挥，特别是对社会保险领域中的违法行为制裁不力，导致各种骗取养老金、医保基金等行为很少得到刑事惩治，使法律的威慑力大打折扣。

“这些现象表明，现行社会保险法需要尽快完善，需要充实相应的法律条文来保证法律的贯彻实施。”郑功成说。

依法引领制度建设

在今年全国人大会议期间，郑功成领衔提交了关于修改社会保险法的议案。

“社会保险法已经严重滞后于社会保险改革与制度建设的实践，制约了这一重大制度的改革与发展，应当尽快修订满足发展要求，依法引领制度建设。”郑功成指出，社会保险法的修法目的，就是为社会保险制度提供良法依据。

对于此次修法的基本思路，郑功成认为首先必须要打破分割，统一制度，不再让社会保险制度在地区分割与群体分割的非正常状态下发展，应使其成为公平的法定劳工成本和公平的参保对象权益。其次，应当根据机构改革的成果进一步明确执法主体，根据不同社会保险事务分项集中赋权明责。同时，明确政府对社会保险制度的财政责任，包括中央与地方财政的责任分担等等。最后，修法应当进一步明确规范具体运行，为各项社会保险制度的经办提供可供操作的依据。此外，还应当进一步强化监督，包括立法监督、社会监督等，确保制度安全、高效运行。

谈及修法重点，郑功成认为应当着力放在几个方面，具体包括：打破分割格局，统一制度；重建社会保险制度框架，包括增加护理保险等；明确政府对社会保险的责任及其承担责任的方式，调整用人单位与参保者个人的责任分担比重；弥补居民医疗保险个人筹资按照人头缴费的制度性缺陷；强化积极功能，包括增进工伤保险、失业保险的预防功能等；根据新的社会保险管理体制与经办机制进行赋权明责；强化对社会保险制度的全方位监督。

郑功成同时强调，要为修法提供有力组织保障与智力支持。他建议明确修法的牵头部门，在多个政府部门分工主管相关社会保险事务的现实情形下，由全国人大社会建设委员会牵头组织修订应当成为选项，或者由国务院授权司法部牵头或人力资源和社会保障部与国家医疗保障局联合牵头提出修订草案，财政、税务、审计等相关部门紧密配合。同时，充分调动学界与业界的积极性，广泛吸收各方智慧。