□ 本报记者 张维
法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。让矛盾纠纷化解在成讼之前，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，已成为有效分流和化解矛盾纠纷、保障人民群众合法权益、建设更高水平的法治中国所必需的。
随着新修订的行政复议法于今年1月1日起实施，行政复议被赋予更多期待。在近日由中国政法大学法治政府研究院主办的第四届多元纠纷化解法治体系研讨会暨多元纠纷化解机制衔接联动的实践探索与理论保障研讨会上，司法部党组成员、副部长胡卫列指出，行政复议是法治化多元化解纠纷体系的重要组成部分，行政复议化解行政争议主渠道定位赋予了新时代行政复议更重要的职责使命。
“行政复议化解行政争议主渠道的作用已经开始显现，并具有实质性化解和推动诉源治理的多重优势，在法治化多元纠纷化解体系中大有可为，也应当大有作为。”胡卫列强调。
分流案件 缓解诉讼负担
随着经济社会快速发展，社会矛盾纠纷规模日益增加。以最高人民法院公布的数据为例，其2023年收案21081件，结案17855件，同比分别增长54.6%、29.5%。全国各级法院收案4557.4万件，结案4526.8万件，同比分别增长15.6%、13.4%。
“这是一个庞大的数字，对法院来讲是一个很大的诉讼负担；对老百姓而言，至少进入法院的争议和矛盾纠纷在大幅度增加。”中国政法大学校长、中国法学会副会长马怀德教授说。
在马怀德看来，要解决诉讼案件不断增长的问题，主要靠两个方面：一是从源头预防社会矛盾纠纷的发生；二是形成多元纠纷预防化解调处机制。“在多元纠纷化解机制的定位和衔接方面，要坚持调解优先、复议为主、诉讼终局、检察督促、信访转办、法治为要。”
所谓的“复议为主”，是指行政复议法在修订后，明确提出了行政复议应发挥化解行政争议的主渠道作用。“行政争议，应该是尽量进行先复议后诉讼，能够在复议阶段化解的就不要进入下一阶段。”马怀德说，要把信访、行政诉讼中的一部分争议事项引流到行政复议中。
行政复议之所以被如此看重，与新修订的行政复议法基于主渠道定位，作了系统性的制度创新是分不开的。据全国人大宪法和法律委员会委员、中国法学会副会长许安标介绍，此次修订扩大行政复议受案范围，完善行政复议前置规定，扩大行政复议吸纳、解决行政争议的入口。“过去吸纳行政争议的入口偏窄，这次把这个口放大了。”此外，还丰富和充实了行政复议便民举措，完善行政复议审理程序，增强行政复议的权威性，并加强调解在行政复议中的运用。
落实有力 复议作用彰显
去年以来司法部围绕更好发挥行政复议在多元纠纷化解机制当中的作用，以主渠道建设为总目标，推动贯彻实施行政复议法。
数据显示，2023年全国行政复议新收案件达38.5万件，审结35.2万件，同比增长42.7%，通过撤销、变更、确认违法、责令履行等方式纠正违法和不当行为3.4万件。针对共性问题制发复议意见书、建议书3212份，促进了严格规范公正文明执法。
值得注意的是，经过行政复议的案件，有27万起未进入诉讼程序，案结事了率达76.8%，同比提高10%。显而易见，行政复议在服务保障高质量发展、促进严格规范公正文明司法、服务保障民生、维护社会大局稳定等方面发挥了重要作用。这意味着行政复议确实大有可为，也应当大有作为。
行政复议正在受到更多重视。近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于着力推进信访法治化的意见》，对进一步发挥复议作用提出了明确要求。5月24日国务院常务会议召开，听取关于行政复议工作情况的汇报。会议指出，加强行政复议与人民调解、行政诉讼、信访等的衔接，探索建立将符合条件的行政争议从行政诉讼、信访等导入行政复议渠道解决的机制。
胡卫列表示，下一步，将进一步提高行政复议工作质效，进一步加强行政复议与其他纠纷化解机制的衔接联动：
要以鲜活的复议实践全面焕发新复议法有关主渠道的制度效能，抓紧修订完善行政复议实施条例等配套规范，并在实践中落实好。
要把调解优先的理念贯穿行政复议全过程，让中华优秀传统法律文化和东方智慧在新时代法治的框架下为行政争议实质性化解提供更多的现实可能性。近日，司法部印发《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》以及关于行政复议听取意见和听证等三个规范性文件，要求把调解优先的理念贯穿行政复议全过程。
要加强与仲裁、公证、法律援助、普法等公共法律服务以及信访等制度机制，与行政执法部门、人民法院、人民检察院等相关部门协同配合和协调衔接，凝聚化解纠纷的合力。
要贯彻落实好中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》，充分发挥行政执法协调监督和行政复议等行政系统自我纠错的监督功能，加强与法治督察以及监察、审判、检察等监督职能的协同，研究构建科学、高效的行政执法监督体系，促进严格规范公正文明执法，从源头上减少行政争议。
有机衔接 提升整体效能
“如果把行政复议高质量地做到位了，在很大程度上有可能缓解行政诉讼的压力，这也是对多元纠纷化解机制的贡献。”中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部主任封丽霞认为。
中国政法大学比较法学研究院院长、《比较法研究》主编解志勇教授建议，要进一步提升行政复议公信力，要用好修订后的行政复议法规定的先行自纠程序，探索建立特定领域的行政仲裁制度并与行政复议做好衔接，完善行政复议结果评价考核机制等。
行政复议与行政调解、行政裁决、行政诉讼等如何有机衔接的问题，在这次会议上也受到了关注。司法部行政复议与应诉局局长周院生认为，要在更高站位上认识多元纠纷化解机制的衔接联动问题：在方向上，必须坚持党的领导；在目标上，必须坚持以人民为中心；在路径上，必须坚持系统思维、系统观念；在方法上，必须坚持理论结合实际，加强理论与实务研究。围绕行政争议，他提出行政复议要加强和行政诉讼的有机衔接、强化与信访的协调对接、与人民调解的融合连接。
最高人民法院行政审判庭副庭长梁凤云认为，行政复议和行政诉讼的衔接，涉及最高人民法院和司法部的工作联系。“我们通常有一种观点，行政复议的范围是要广于行政诉讼的，因此，有一部分行政诉讼不受理的案件，要通过程序重新导回复议程序中。”
中国政法大学法治政府研究院副院长、教授曹鎏认为，解决衔接联动的问题，应确保不同解纷机制间“不打架”“不内耗”，通过功能互补、互动耦合，实现“1+1>2”的效果，切实提升解纷体系的整体效能性。“这也是构建多元纠纷化解法治体系的根本要求”。
出席会议的部委和地方代表分享了有关实践情况和做法、体会。自然资源部行政复议委员会办公室副主任李炜介绍说，去年自然资源部本级受理的行政复议案件有785件，诉讼案件则是800件。复议要发挥好主渠道作用，还需要行政机关正确处理好与人民群众（包括市场主体）的关系。浙江省司法厅党委委员、浙江警官职业学院党委书记陈志远介绍说，浙江积极推动行政复议与行政诉讼、信访、行政机关、社会治理中心的良性互动，行政复议化解行政争议主渠道作用日趋明显，去年全省域内所有市县行政复议案件量均超过同期一审行政诉讼案件量。北京市西城区司法局局长李程分享了西城区的一些做法：延伸调解触角，打造特色组织，奋力构建大调解工作格局；坚持能动复议，用心用情调解，充分发挥调解化解行政复议主渠道作用；加强衔接创新模式，实现复议加诉讼和信访的联动。辽宁省丹东市司法局局长牛莉介绍了丹东市多元化解纠纷的举措，如强化源头预防、联动联调、化解疑难案件等。
一方面要加强复议与有关机制的衔接，另一方面也要注意各自的界限。如中国政法大学科研处处长王青斌教授所说，行政纠纷的化解要明确执法和解、复议调解、诉讼调解的范围和边界。
