□ 本报记者 朱宁宁
时隔七年,立法法再次迎来修改。立法法修正草案首次提请十三届全国人大常委会第三十七次会议审议。10月28日下午,常委会会议对修正草案进行分组审议。
与会人员认为,2015年立法法修改以来,我国立法工作步伐加快,立法体制机制有了新的调整,也积累了不少成熟有效的立法经验,党的二十大对新时代法治建设提出了新要求。在这一背景下,启动立法法修改工作正当其时,非常必要。此次修法有利于进一步健全立法体制机制,规范立法活动,提高立法质量和效率,依法推进国家治理体系和治理能力现代化。
更好发挥人大立法主导作用
分组审议中,委员们就如何进一步发挥人大在立法工作中的主导作用提出了建议。
修正草案规定,全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划以及专项立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排。同时规定,全国人大常委会工作机构负责编制立法规划和拟订年度立法计划,并按照全国人民代表大会常务委员会的要求,督促立法规划和年度立法计划的落实。
“在实际工作中,编制立法规划和年度立法计划工作做得很细、很认真,但在加快立法工作进程方面,特别是在督促立法规划和年度立法计划的落实上,还有待于进一步改进。”杜玉波委员建议对督促立法规划和年度立法计划落实作出刚性规定,解决法律草案在按立法程序报批环节中时间太长的问题,以如期完成立法规划和年度立法计划所确定的任务。
2019年以来,全国人大常委会法工委建立了发言人机制,介绍人大立法工作安排、有关进展和新出台法律的有关情况,向社会通报法律草案公开征求意见情况,回应社会关切的重大问题,发布立法工作信息。
“这是立法工作践行全过程人民民主重大理念、保障人民群众知情权的重要实践。”张勇委员建议在立法法中明确这一充分体现全过程人民民主理念的制度安排,增加规定发言人制度相关内容。
对立法后评估制度予以明确
如何进一步推动立法高质量发展,是分组审议的热议点。多位与会人员提到增加立法后评估和重大利益调整论证的内容。
现行立法法第六十三条规定,全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。在刘玉亭委员看来,这一规定对推动立法后评估力度不够,实践效果也不理想,建议明确“法律法规实施一段时间以后,应该进行评估”。
“在修正草案中单独增加立法实施后评估的内容,就是要结合实际看一看法律法规是不是全面反映了客观规律和人民群众的意愿,针对性和操作性强不强,解决人民群众关心问题的力度够不够,存在不存在条文虚设情况等。”刘玉亭指出,这既是对立法工作的检验检查,也是广泛的普法宣传,对于更加充分地运用立法资源、不断提高立法质量大有益处。
全国人大农业与农村委员会副主任委员彭清华认为,完善立法后评估制度是提高立法质量的重要手段,建议进一步对评估的主体、对象、内容、程序和评价结果的运用等作出规定,规范立法中涉及的重大利益调整论证工作,健全立法机关与社会公众的沟通联系机制,更好发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用,使每一项立法都符合宪法精神,反映人民意志,得到人民拥护。
增加设区的市立法事项范围
完善地方性法规、规章的有关规定,是此次修正草案的亮点之一。分组审议中,多位委员就地方立法提出多方面意见建议。
《法治中国建设规划(2020-2025年)》对加强地方立法工作提出明确要求,强调“有立法权的地方应当紧密结合本地发展需要和实际,突出地方特色和针对性、实效性,创造性做好地方立法工作”“提高立法质量,确保不与上位法相抵触,切实避免越权立法、重复立法、盲目立法”。据此,张勇建议对地方立法应当突出地方特色和针对性、实效性作出明确要求。具体修改建议是:对现行立法法第七十三条第四款作出完善性修改,即制定地方性法规,应当突出地方特色,增强针对性、实效性。对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。
修正草案规定,设区的市的人民代表大会及其常委会可以对“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护”等方面的事项制定地方性法规。
杨志今委员建议应当明确“城乡建设与管理”的范围。“‘城乡建设与管理’的范围太宽泛,地方立法实践中可以有不同的理解,可能会造成具体适用上的不一致。为避免语义不明导致的混乱,应当予以明确。”杨志今说。
“这几年来,设区的市立法工作开展顺利,为当地经济社会发展提供了有针对性的法治保障。新时代新任务新要求,经济发展、社会治理等领域的地方立法需求越来越多。”罗保铭委员建议在修正草案规定的“对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护”后增加“基层社会治理”的内容。
充实完善备案审查机制规定
备案审查是维护法治统一的重要制度。修正草案对现行立法法第五章“适用与备案审查”有关规定进行补充、完善。分组审议中,多位委员就备案审查提出修改意见。
“近年来,围绕党中央决策部署和重要法律实施,全国人大常委会开展了十余次专项审查与清理工作,如涉及生态环保、民法典、计划生育领域的专项清理等等。”张勇说,这对于保证党中央令行禁止、国家法治统一、推动重要法律和重大改革落实到位起到了积极作用,也形成了一些较为成熟的经验做法,有必要上升为法律固定下来。
刘修文委员建议明确法律授权制定的规范性文件的备案审查机制。
“目前,一些单行税收法律授权国务院就税收优惠等事项制定具体办法,并要求报全国人大常委会备案。但国务院以规范性文件而非行政法规的形式制定的相关规定的备案,是否可以直接适用立法法相关规定并不明确。实际执行中,还存在着备案规定报备不够及时、内容不够全面、程序不够规范等问题。此外,有些方面以部门发布规范性文件替代国务院规定是否要向全国人大常委会备案也不明确。”鉴于此,他建议在现行立法法第九十八条增加一款规定:“法律对具体授权事项作出备案要求的,参照本法关于行政法规备案的规定执行。”
