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证监会和司法部拟对现行《律师事务所从事证券法律业务管理办法》进行修订,修订的出发点在于,落实新证券法对于律师事务所等各参与主体归位尽责的要求,强化律师事务所从事证券法律业务的事中事后监管,细化执业规范,严格责任查究,以更好发挥律师事务所作为证券中介机构“看门人”作用。
□ 新政解读
□ 本报记者 周芬棉
为满足新证券法关于证券发行注册制下律师事务所从事证券法律业务执业和监管的新要求,证监会和司法部拟对现行《律师事务所从事证券法律业务管理办法》(以下简称原《管理办法》)进行修订,形成征求意见稿并就此向社会公开征求意见。
征求意见稿共7章42条,包括总则、业务范围、业务规则、法律意见、监督管理、法律责任和附则。与原《管理办法》相比,虽然在章节框架方面没有明显变动,但在业务范围、备案主体、信息公示、法律责任等诸多方面存在质的变化。
修订的出发点在于,落实新证券法对于律师事务所等各参与主体归位尽责的要求,强化律师事务所从事证券法律业务的事中事后监管,细化执业规范,严格责任查究,以更好发挥律师事务所作为证券中介机构“看门人”作用。
拓展业务领域
依据征求意见稿,律师事务所从事证券法律业务,可以为多达15项事项出具法律意见。具体包括以下几个方面:
首次公开发行股票、存托凭证及上市;上市公司发行证券及上市;股份公司申请股票在新三板挂牌并公开转让,股份公司向特定对象发行或转让股票导致股东累计超过200人,非上市公众公司向特定对象发行股票,挂牌公司向不特定合格投资者公开发行股票并在北京证券交易所上市。
上市公司、非上市公众公司的收购、重大资产重组及股份回购、实行股权激励计划、员工持股计划、召开股东大会、信息披露。
此外,还包括北交所上市公司转板;公司债券的发行及交易、转让;境内企业直接或者间接到境外发行证券或者将其证券在境外上市交易;证券公司、证券投资基金管理公司及其分支机构的设立、变更、解散、终止;公开募集的证券投资基金的注册及清算;资产支持专项计划的设立;证券衍生品种的发行及上市,以及其他需要出具法律意见的事项。
中国人民大学法学院教授刘俊海认为,从理论上讲,资本市场延伸到哪里,律师服务的领域就应扩充到哪里。而且律师服务不仅限于法律的规定,只要上市公司或非上市公司有需要,律师都可以主动提供法律意见。律师的法律意见和会计师事务所的审计意见不同,现实中对于律师财务方面的要求,与律师法律服务定位不一致,应厘清各中介机构的责任边界。
国浩(上海)律师事务所资深顾问黄江东说,纵观征求意见稿的规定,新增了7类业务,包括存托凭证、新三板挂牌及挂牌公司业务、上市公司信息披露、北交所上市公司转板、公司债、公募基金、资产支持专项计划。其中存托凭证、新三板、北交所、资产支持专项计划相关业务是新证券法实施后新增的相关业务。
据证监会有关负责人介绍,为发挥律师专业优势,进一步提高招股说明书信息披露质量,征求意见稿还明确了律师事务所可以组织制作招股说明书,律师事务所会同保荐机构起草招股说明书的,鼓励律师对招股说明书相关内容进行验证的业务。
完善监管规定
征求意见稿从四个方面完善了证券法律服务的监管规定,这也是其一大亮点。
首先是在总则部分增加了一条规定,明确律师事务所从事证券法律服务,应按照规定报证监会和司法部备案。
在刘俊海看来,取消资质审核要求,改为备案,这是“放管服”改革的具体体现,顺应资本市场对于律师证券服务越来越多要求,有利于律师更好提供证券法律服务。
据黄江东介绍,2020年8月24日,《证券服务机构从事证券服务业务备案管理规定》(以下简称《备案管理规定》)正式实施。明确规定,证券服务机构从事证券服务业务应当按照该规定备案。截至今年12月9日,共776家律师事务所在证监会完成备案,其中18家在2021年未从事证券法律业务。
虽然《备案管理规定》并无硬性规定限制律师事务所备案,但律师事务所在备案时需提交的材料有相关要求,比如要求提供从事证券法律业务风险控制制度等内部管理制度;负责证券法律业务风险控制的人员配备情况;截至备案上月末从事证券法律业务的合伙人、执业律师情况等材料,另外还要提供备案的从业人员因执业行为涉嫌违法违规被立案调查等方面的情况,供监管部门备查。
其次,征求意见稿增加律师事务所完成核查验证的工作要求,明确律师工作报告和法律意见书一样需要经律师事务所复核。
需要强调的是,补充法律意见也属于法律意见书,需要按照要求履行复核程序。
完善监管规定,还体现在征求意见稿第三十条和第三十二条两条规定的内容上。征求意见稿第三十条明确,律师事务所应当按照证监会的要求,定期报送从事证券法律业务的基本情况。
针对部分律师事务所未依法依规按时备案、未按规定制作保存工作底稿等情况,征求意见稿第三十二条补充完善了行政监管措施比如责令改正、监管谈话及出具警示函等适用的情形,对多达15项违规行为采取行政监管措施,其中多项是新增的。
健全法律责任
健全法律责任内容主要体现在征求意见稿第六章,从第三十六条到第四十条,虽仅有5条,但在刘俊海看来,该章节多为引用性条款,是征求意见稿的重要内容,没有责任追究或者没有健全的责任追究体系,就没有“牙齿”,内容规定得再多,也难以起到作用。
据证监会有关负责人介绍,为增强对律师事务所违法违规执业行为威慑力度,征求意见稿健全了责任追究体系。
鉴于证券法对律师事务所从事证券法律业务未报备案,未按规定保存有关文件资料,制作出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏等违法违规情形已明确规定了相应的行政处罚,征求意见稿不再作重复性规定。
征求意见稿只是规定,律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务,违反证券法、证券投资基金法和有关证券管理的行政法规,应当给予行政处罚的,由证监会及其派出机构依法实施处罚;需要对律师事务所给予停业整顿处罚、对律师给予停止执业或者吊销律师执业证书处罚的,由司法行政机关依法实施处罚。
律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务,违反律师法和有关律师执业管理规定的,由司法行政机关给予相应的行政处罚。律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务,违反律师行业规范的,由律师协会给予相应的行业惩戒。
律师事务所从事证券法律业务,违反征求意见稿相关规定情形,情节较为严重的,证监会及其派出机构可以对律师事务所、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告,并处十万元以下的罚款。
黄江东说,现实中近些年来包括律师事务所在内的证券中介机构所共同暴露出的问题,征求意见稿也有所回应。
比如对于尽职调查的实质要求——证券中介机构应当独立、勤勉、尽责地开展证券服务,保证其所出具文件的真实、准确与完整性,这是证券法律法规及相关规范性文件对中介机构最基本的要求。但现实中,多家证券中介机构对虚假陈述结果存在过错,承担了巨额赔偿责任,原因是其在提供证券服务过程中未勤勉尽责。证券中介机构未能勤勉尽责的原因很多,如能力不足或过分自信导致未审慎核查,或者证券中介机构与上市公司间存在利益冲突,甚至证券中介机构收受上市公司利益与上市公司共谋实施虚假陈述行为。此次征求意见稿是通过风控制度的完善回应以上问题。
又比如尽职调查的形式要求问题。自证券发行注册制试点以来,拟上市公司数量剧增,证券中介机构的业务量也相应增加。然而,证券业务的专业性决定了证券服务人员的数量在短期内无法瞬间增加以匹配激增的业务量。面对这种情况,部分证券中介机构就采取了“抓大放小”的方式以平衡尽调质量与工作成本,以律师事务所为例,对于需实质判断较少的“次要工作”,即交由律师助理甚至实习生完成,此种做法若不由执业律师进一步复核,存在很大的风险。为此,征求意见稿新增条款:不得由未取得律师执业资格证的工作人员单独完成核查和验证工作。
