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数字经济发展方兴未艾，数据作为重要的新型生产要素，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，重要性日益凸显。在国家层面建立数据产权制度，已成为数据要素流通和交易市场的当务之急。
□ 本报记者 张维
近日，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，明确提出组建国家数据局。负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。
这让数据再次成为社会关注的焦点。数字经济发展方兴未艾，数据作为重要的新型生产要素，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，重要性日益凸显。
前不久，《数字中国建设整体布局规划》发布，从顶层设计层面推动数字中国建设，数据要素的作用在其中再次被强调。
如何推动数据知识产权保护，更好支撑数字经济高质量发展，是当下必须面对的重大课题。
“遗憾的是，迄今为止，我国法律尚未对数据产权作出明确回应。”国家知识产权局副局长何志敏表示，在国家层面建立数据产权制度，已成为数据要素流通和交易市场的当务之急。
产权制度缺失掣肘市场培育
我国拥有海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，对做强做优做大数字经济具有重要意义。
“我国是一个数据资源非常丰富的国家，互联网和移动互联网发达，用户多且活跃，会产生巨大的数据资源，这是我们的优势。如何规范这些数据资源的开发和利用，就非常重要了。”北京国家会计学院教授秦荣生说。
近年来，有关数据的制度建设正在加紧进行。2020年4月，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，其中要求建立健全数据资源产权、交易流通、安全保护等基础制度，推动数据资源开发利用。
2022年12月，我国首份专门针对数据要素的基础性文件《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》发布。至此，我国数据要素市场建设有了顶层制度设计，数据基础制度的构建确立了原则和方向。
“在数据权属、流通、交易、安全等诸多制度中，数据产权制度居于核心地位。”何志敏说，“但恰恰在这方面，我们的制度还存在缺失问题。虽然民法典中有‘法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定’的规定，首次将数据纳入法律保护范围，但并未确立明确规则。数据安全法中明确‘国家保护个人、组织与数据有关的权益’，但也未列明数据权益的具体内容。”
致公党在今年全国两会上提交的《关于推进数据要素市场化，构建数字经济新生态的提案》中指出，“当前，数据要素在供给、流通、使用等环节均存在一定体制机制障碍，确权难、定价难、互信难、入场难、监管难问题日趋复杂。”显然，数据权属作为数据流通和交易的前提，是亟须解决的首要难题。
值得注意的是，近年来，司法实践中已出现多起与数据权益相关的诉讼案件，如新浪诉脉脉案、大众点评诉百度地图案、淘宝诉美景“生意参谋”案等。“从已生效的法院判决看，主要依据反不正当竞争法，从规制侵权行为的角度进行的消极性司法保护，在一定程度上解决了司法实践的需要，但无法起到推动数据流通、交易的积极性作用。”何志敏说。
数据产权制度的缺失成为数据要素市场培育的重大掣肘。欧洲调查显示，54%的受访者认为数据产权的不确定性是数据流通的主要阻力；中国人民银行开展的金融数据流通调查显示，81.5%的机构也持类似观点。
建立赋权性的登记公示制度
为此，在国家层面建立数据产权制度势在必行。
何志敏建议，借鉴以无形财产为客体的知识产权法，尽快建立数据知识产权制度。“将数据纳入知识产权法律制度保护范围，是将现有制度进行创造性转化，实现数据保护与利用、数据独占与共享平衡的最佳路径。”
何志敏同时提出，赋予数据生产者一系列数据权利，激励数据收集、加工、使用和流通。建立第三方强制许可和合理使用制度，以平衡私人利益和公共利益。明确数据合理使用的范围。建立赋权性的数据登记公示制度。“当前，数据登记已在各地试点，但存在登记条件不清、法律效力不足的窒碍。”
致公党建议，按照有关文件关于数据产权结构性分置制度的框架性要求，研究确定不同参与主体拥有的数据权利，并通过细化制度给予明确和保障：就政务数据而言，政府部门作为数据资源的生成方，应具有数据资源持有权；个人（法人）作为数据的载体或对象，对本人的数据资源具有持有权、加工权和使用权；个人在获取政务或商业服务时，经办部门或商业机构具有有限的数据使用权，精准给予其使用时间、场景、次数限制；数据要素市场建设和运营主体，具有数据的采集权和处理权，以及数据产品的经营权和受益权；监管部门具有相应使用权和监管权。
北京国际城市发展研究院创始院长连玉明也对数据产权问题非常关注。在他看来，数据产权问题是数字经济领域亟须解决的堵点问题。
“加强和完善基于数据基础制度的数据产权司法保护，推动数据合规高效流通使用，关键是要进一步健全数据要素权益保护制度，依法保护数据权利人对数据控制、处理、收益等合法权益，以及数据要素市场主体以合法收集和自身生成数据为基础开发的数据产品的财产性权益，妥善审理因数据交易、数据市场不正当竞争等产生的各类案件，为培育数据驱动、跨界融合、共创共享、公平竞争的数据要素市场提供司法保障。”连玉明说。
制定数据交易条例迫在眉睫
明晰产权终究要为交易服务。近年来，数据交易所建设如火如荼。据统计，自我国首家大数据交易所成立以来，全国各地已经建立了50余所数据交易机构。
中华全国律师协会副监事长迟日大认为应加快推动制定数据交易条例。“各级政府都在积极探索数据交易的市场化落地措施，在上位法和相关技术标准缺失的情况下，不少地方政府在规划管理数据要素流通与共享过程中，面临着数据确权、数据定价、收益分配等问题。因此，填补上位法空白，加快推动制定数据交易条例迫在眉睫、势在必行。”
上海市政协副主席陈群建议，进一步完善数据流通交易规则，探索数据价值评估和交易定价机制，规范数据流通交易行为，培育壮大数据交易规模。
中国移动浙江公司总经理杨剑宇说，应积极引导通信运营商、行业龙头企业、平台型企业等市场化主体参与数据要素交换平台的建设与运营，构建共生共赢的生态体系；创新数据要素“场外”交易新模式，探索构建“数据经纪人”服务体系。
对于数据的流通与交易而言，垄断很有可能成为障碍。中国科学院大学教授马一德认为，避免数据垄断，除了加强反垄断执法、建立数字市场的事前管制规则之外，在数据产权保护中也应当明确保护的限制和例外。例如，对于单一来源数据可建立公平、合理、无歧视的强制许可规则，对公共数据要建立科学的开放机制，对科学研究教育等方面使用数据设置保护例外。“这方面需要充分结合现实需求、听取产业界声音加以确定。”
