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市场主体的准入准营和退出机制是否畅通，是衡量营商环境优劣的一个重要方面。建立便利、高效、有序的市场主体退出制度，降低市场主体退出成本，是创新市场监管的题中应有之义。
□ 新政解读
□ 本报记者 万静
为有针对性地破解企业退出难题，为企业依法便利退出市场提供操作性更强的行政指导，近日，国家市场监督管理总局、海关总署、税务总局三部委联合发布《企业注销指引（2023年修订）》（以下简称新《指引》），聚焦不同经营主体类型特点，在公司注销相关内容基础上，增加了非公司企业法人、合伙企业、个人独资企业、农民专业合作社、个体工商户等经营主体注销的内容，强化了对不同经营主体办理注销的精准指引和个性化指导。
新《指引》是在对2021年版《企业注销指引》（以下简称原《指引》）进行专项修订的基础上形成的。
聚焦解决注销难题
市场退出制度是现代化经济体系的重要组成部分。高效有序的退出制度，对于激发经营主体竞争活力、完善优胜劣汰的市场机制、加快建设统一大市场、推动高质量发展具有重要意义。随着2022年3月《市场主体登记管理条例》颁布实施，《公司登记管理条例》等5部法规也随之废止，原《指引》部分内容与新出台的法律法规已不一致，亟须修订更新。
据市场监管总局登记注册局相关负责人介绍，原《指引》主要聚焦公司这一主体类型，需要增加其他经营主体有关规定，使得企业注销指引内容更为全面。近年来各地市场监管部门在推进注销便利化工作中探索积累了一些好经验、好做法，需要吸收充实到新的指引中。因此，有必要对原《指引》进行修订完善，增强文件的时效性、可操作性，为经营主体依法便利退出市场提供更有针对性的行政指导。
记者注意到，新《指引》在丰富企业注销流程操作细节中体现了以下特点：
聚焦解决办事企业和群众反映较多的注销难题。对于办事群众咨询和反映较多的清算组人员组成、注销流程、所需材料等问题，新《指引》细化明确了清算组的组成、发布清算组信息和债权人公告要求，明晰普通注销和简易注销相关流程等。对于个别企业因自身原因无法登录国家企业信用信息公示系统发布清算组信息和债权人公告，必须通过报纸付费发布公告的问题，新《指引》明确经联络员备案后，可以登录国家企业信用信息公示系统免费发布，有利于节约企业办事成本。此外，对存在“股东失联、不配合”“营业执照、公章遗失”“法定代表人宣告失踪、死亡或不配合办理登记”等难以办理注销的特殊复杂情形，充分吸收地方在实践中形成的有效做法，有针对性地提出解决办法，打通企业注销“难点”“堵点”。
聚焦回应基层工作人员咨询较多的问题。关于清算组人员组成、清算组人数、清算组职责等，地方理解不尽一致，新《指引》增加了清算组选任方式和清算组职责的内容，强调了清算组在选任时应充分尊重企业意愿，厘清认识，统一了法律法规执行标准。对于注销时企业营业执照拒不缴回或者无法缴回的，新《指引》也明确了登记机关可通过国家企业信用信息公示系统公告营业执照作废。
聚焦不同经营主体类型特点分别列出指引。原《指引》主要集中在公司注销相关规定，对其他经营主体的注销问题并未过多涉及。新《指引》区分不同经营主体类型，增加了非公司企业法人、合伙企业、个人独资企业、农民专业合作社、个体工商户等经营主体注销的内容，强化了对不同经营主体办理注销的精准指引和个性化指导。
依法分类精准施策
顺畅的退出机制，是优化营商环境的重要内容之一。一直以来，大量企业因注销程序复杂，而搁置办理相关手续。长期积累之后，不仅会占用企业名称等公共资源，还会产生大量异常企业，影响政府部门的宏观决策。因此，让企业“退得容易”成为现阶段进一步深化“放管服”改革、优化营商环境的重点任务之一。
党中央、国务院高度重视解决市场退出难问题。2018年中央深改委第五次会议审议通过《加快完善市场主体退出制度改革方案》，明确提出要逐步建立起覆盖企业等各类主体的便利、高效、有序的退出制度。2020年施行的《优化营商环境条例》规定，政府有关部门应当优化市场主体注销办理流程。2021年《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》要求健全更加开放透明、规范高效的市场主体准入和退出机制。
而更具标志性意义的是2022年3月1日市场主体登记管理条例正式施行，这是我国第一部统一规范各类市场主体登记管理的行政法规。同日，由市场监管总局制定的市场主体登记管理条例实施细则也正式实施。针对市场主体“注销难”等问题，条例及实施细则都提出很多创新性举措。
比如市场主体登记管理条例规定，市场主体未发生债权债务或者已将债权债务清偿完结，未发生或者已结清清偿费用、职工工资、社会保险费用、法定补偿金、应缴纳税款（滞纳金、罚款），并由全体投资人书面承诺对上述情况的真实性承担法律责任的，可以按照简易程序办理注销登记。个体工商户按照简易程序办理注销登记的，无需公示，由登记机关将个体工商户的注销登记申请推送至税务等有关部门，有关部门在10日内没有提出异议的，可以直接办理注销登记。
在登记事项上，市场主体登记管理条例实施细则针对不同主体类型，全面列举登记事项，并就名称、住所、法定代表人等主要登记事项的具体内容作了明确要求，同时进一步优化登记程序，取消受理环节，增加实名验证、电子签名等内容。
新《指引》在紧扣市场主体登记管理条例等法律法规相关要求新变化的同时，坚持分类指导，聚焦不同经营主体类型特点，在公司注销相关内容基础上，增加了非公司企业法人、合伙企业、个人独资企业、农民专业合作社、个体工商户等经营主体注销的内容，强化了对不同经营主体办理注销的精准指引。
“新《指引》结合办事企业和群众咨询和反映较多的问题，细化明确了有关规范；对实践中存在的一些难以办理注销的特殊复杂情形，依法分类精准施策，提出有针对性的解决办法，切实解决企业注销难问题，明确企业清算义务，严格企业主体责任，促进企业退出健康有序、风险可控。”市场监管总局登记注册局相关负责人对记者说。
降低企业退出成本
中国宏观经济研究院对外经济研究所所长刘泉红认为，市场主体的准入准营和退出机制是否畅通，是衡量营商环境优劣的一个重要方面。建立便利、高效、有序的市场主体退出制度，降低市场主体退出成本，是创新市场监管的题中应有之义。激发市场主体活力，就是要把该营造的环境营造好，该制定的规则制定好，着力提升政务服务能力和水平，让企业和企业家有充分成长和施展才华的空间，最大限度激发市场主体发展的内生动力和创造力，稳定市场预期和信心，着力夯实经济增长的微观基础。
为有效破解企业“退出难”问题，进一步畅通企业退出渠道，促进优胜劣汰，市场监管总局近年来一直积极探索建立企业强制退出制度。
自2021年起，市场监管总局在山东济南、河南洛阳、广东深圳等23个市（县、区）开展了企业强制退出试点。截至目前，累计已对45.03万户企业实施强制退出，试点工作成效初显。
据了解，这些试点地区立足本地实际，充分发挥主动性、创造性，积极探索建立退出警示、除名标记、强制注销等不同的强制退出模式，丰富企业退出渠道，明确退出程序、标准及惩戒措施；并强化与税务、人力资源社会保障、规划、公安、法院等部门的信息协查，全面掌握企业相关信息，稳妥有序推进强制退出工作。而且部分试点地区还运用大数据分析、智能比对等现代信息技术，实现“僵尸企业”识别、核查、清退全过程闭环处置、线上流转，做到强制退出工作“全程网上办”，有效提升工作效能。
此外，市场监管总局还建立健全严重违法失信名单管理制度，引导经营主体有序退出。2021年7月市场监管总局公布的《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》明确规定，提交虚假材料或者采取其他手段隐瞒重要事实，注销市场主体登记的，由市场监管部门列入严重违法失信名单，通过国家企业信用信息公示系统公示，并依法依规实施信用惩戒。截至2023年6月底，全国已有1322户经营主体因提交虚假材料、骗取登记注册被列入严重违法失信名单。
据了解，新《指引》印发后，市场监管总局将会同相关部门加强对企业的法律法规政策宣传，增强企业依法注销的意识，明确其需要承担的法律义务，引导企业依法合规退出市场。同时依托企业注销“一网服务”平台，建立与人社、海关、税务等多部门协同工作机制，推动企业注销“一件事一次办”，进一步提高企业和群众办事的满意度和获得感。
