本报记者 朱宁宁
全国人大常委会法工委近日对外公布2024年第1号备案审查工作案例。
2022年11月，法工委探索建立备案审查案例指导制度，适时发布体现地方立法共性问题、具有指导意义的典型案例，截至目前，公布了3次共8件备案审查工作指导案例。与此前不同的是，此次公布的3件案例均为地方人大常委会的备案审查案例，分别涉及有关城市供水管理、房地产限售和燃气安全管理等规定。
对于为何将地方备案审查典型案例作为指导案例予以公布，全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰表示，主要是考虑到近年来地方人大常委会普遍加大备案审查工作力度，提高备案审查工作质量，形成了一批体现地方特色，具有较强时效性、针对性的典型案例，对地方立法和备案审查工作具有直接的借鉴意义。
案例一：某市人大常委会审查纠正市政府部门规范性文件关于房地产限售的规定
2021年8月，某市政府出台《关于进一步促进我市房地产市场平稳健康发展的通知》，规定“新购买的新建商品房和二手住宅，在取得不动产权证满3年后方可上市交易”；2022年4月出台《关于促进市区房地产业良性循环和健康发展的通知》，规定“新购买的新建商品住宅在商品房买卖合同备案之日起满3年可上市交易”，放宽了新建商品住宅的限售限期；2022年6月出台《关于促进市区房地产业良性循环和健康发展的通知》，规定“新购买的新建商品住宅和二手住宅不限售”，全面取消了限售规定，但2021年8月2日至2022年6月10日期间购买的二手房仍需在取得不动产权证满3年后方可上市交易。
2023年5月，根据公民审查建议，某市人大常委会法工委对上述3个文件中关于房地产限售的规定进行审查后认为，民法典规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。房产出售就是所有权人的一种处分权利，不动产交易是公民的权利和自由，受法律保护。推行限售政策，是国务院为贯彻落实“房住不炒”精神，赋予地方政府根据实际情况采取的一种临时性措施。某市政府于2021年8月2日出台的限售政策，是为了落实国家有关房地产调控政策，抑制房价过快上涨，维护社会公共利益，对公民合法权益进行必要限制，具有一定的合理性。随着国家政策背景和房地产市场环境的变化，某市政府仍对2021年8月2日至2022年6月10日期间购买的二手住宅进行限售，是对部分公民在特定期间内不动产交易的区别对待，不当限制了民事主体财产权利的行使，显失公平公正，不具有合理性和适当性，也与民法典等有关法律的规定不一致，应予以纠正。
2023年8月，某市政府废止了所有二手住宅限售的规定。
案例二：某省人大常委会审查纠正省政府规章关于经营用水加倍收费、逾期不缴水费予以行政处罚并设定行政强制的规定
《某省城市供水管理规定》（以下简称《供水管理规定》）规定了经营用水加倍收费的原则，同时规定对逾期不缴纳水费的行为给予行政处罚，并设定停止供水、滞纳金等行政强制的规定。
2021年，某省人大常委会法工委对《供水管理规定》中的前述规定进行了主动审查。审查发现存在两个方面问题：一是关于对经营用水加倍收费原则的规定。国务院《城市供水条例》第二十六条规定，“城市供水价格应当按照生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价的原则制定。城市供水价格制定办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”按照该规定，生产和经营用水的供水价格都应当以合理计价为原则。但《供水管理规定》却将生产和经营用水的供水价格作出区分，与党中央关于减轻企业负担的重要部署精神和《城市供水条例》有关规定不一致，生产用水仍以合理计价为原则，而经营用水则按照加倍收费的原则确定收费标准，加重了相关市场主体的经济负担。二是关于对逾期不缴水费予以行政处罚，并规定停止供水、加处滞纳金等行政强制的规定。2018年修订的国务院《城市供水条例》规定，未按规定缴纳水费的，可以予以罚款；2020年修订时，该规定已被删除。《供水管理规定》未作出相应修改，仍保留相关行政处罚规定，滞后于上位法。停止供水属于行政强制措施，修改后的国务院《城市供水条例》删除了对未按规定缴纳水费可以采取停止供水等行政强制措施的规定，《供水管理规定》的相关规定已经没有上位法依据，应当予以纠正。同时，加处滞纳金是行政强制执行的一种法定方式，只能由法律设定。目前法律尚未对逾期不缴纳水费的行为作出加处滞纳金的规定，《供水管理规定》无权设定加处滞纳金的规定。
2022年，某省政府废止了《供水管理规定》。
案例三：某市人大常委会审查纠正市政府规范性文件关于强制要求燃气用户安装使用指定燃气设施和燃气企业有权对燃气用户采取停气措施的规定
某市政府制定的关于进一步加强全市管道燃气安全经营管理的意见规定，“燃气用户要全面推行使用不锈钢波纹软管、符合国家规范标准带有熄火装置的燃气燃烧器具，安装使用安全自闭阀，安装智能气表”，“自文件发布之日起，凡未交付使用及新建居民住宅，必须安装并设计智能燃气计量表、安全自闭阀等燃气设施，否则不予竣工验收；既有居民住宅由属地政府（管委会）组织辖区内管道燃气企业制定改造方案，分批、分期、限期（六个月内）改造到位”。意见还规定，对私拉乱扯、擅自改动燃气设施和违规使用燃气拒不整改的，由管道燃气企业采取停气措施。对此，有公民提出了审查建议。2022年7月，某市人大常委会法工委对意见存在的问题进行了审查。
市人大常委会法工委审查认为，根据国务院《城镇燃气管理条例》的相关规定，燃气用户只要使用合格的燃气燃烧器具和气瓶，及时更换国家明令淘汰或者使用年限已届满的燃气燃烧器具、连接管等就符合法规规定。《某市燃气管理办法》规定，“提倡居民用户安装使用燃气泄漏安全保护装置，使用合格的燃气燃烧器具、气瓶和不锈钢波纹软管。”“提倡”为一种倡导性、鼓励性表述，赋予燃气用户的选择权。因此，意见中关于“全面推行使用”“必须安装”指定燃气设施，以及“限期改造到位”的规定，涉嫌与国务院行政法规和市政府规章的规定相抵触，将提倡的用户选择权改变为强制性义务，侵犯了公民的合法权益。
对于意见中有关燃气企业有权对燃气用户采取停气措施的规定，市人大常委会法工委经审查认为，根据国务院《城镇燃气管理条例》《某省城镇燃气管理办法》以及《某市燃气管理办法》中的相关规定，对用户不遵守安全用气规定出现安全隐患的，应当提醒燃气用户整改；用户不按规定落实整改可能造成安全事故的，燃气经营企业才可以停止供气，并在隐患消除后及时恢复供气。根据民法典的有关精神和供用气合同相关规定，确保燃气连续供应既是燃气经营企业的义务，也是燃气用户的权利，应当慎重采取停止供气的措施。意见关于采取停气措施的规定与行政法规、省地方性法规和市政府规章的规定不一致。同时，该规定与关于全面推行不锈钢波纹软管、智能气表等改造工程的规定是在意见同一条款中规定的，容易造成不改造就停止供气的误解。
综上，该市人大常委会法工委审查认为，意见相关规定与上位法不一致，建议制定机关修改相关规定。2022年10月，市政府对意见相关规定作出修改，并要求燃气公司正确解读和适用文件，不得强制要求改造，不得指定企业改造，依法慎用停气措施。此外，对群众反映的燃气改造费用较高的问题，采用由电信公司出资改造等方式减轻燃气用户负担，个别老旧小区改造由政府补贴，免费改造提升。
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