陈莉诉徐州市泉山区城市管理局行政处罚案

陈莉诉徐州市泉山区城市管理局行政处罚案

原告：陈莉，女，31岁，个体工商户，住江苏省徐州市醒华巷。

被告：江苏省徐州市泉山区城市管理局。

法定代表人：徐新勤，该局局长。

被告：江苏省徐州市泉山区人民政府。

法定代表人：董峰，该区区长。

2002年8月21日，江苏省徐州市泉山区城市管理局（以下简称城市管理局）执法人员以陈莉擅自占用道路经营冷饮并影响市容为由，以城市环境综合整治指挥部（以下简称综合整治指挥部）的名义，扣押了陈莉经营用的冰柜等物品。陈莉不服，认为城市管理局和徐州市泉山区人民政府（以下简称区政府）扣押财产的行政强制措施违法，于2003年1月6日向江苏省徐州市中级人民法院提起行政诉讼。

原告诉称：2002年8月21日晚，我在徐州市淮海路与立达路交叉处附近经营冷饮时，政府执法人员在未表明身份，未下达处罚决定，未列扣押清单的情况下，即认为我违法占道经营，并强制扣押了我经营用的冰柜、推车及食品、饮料。请求撤销被告的违法行政行为，返还扣押物品。

原告提供的证据有：

1.综合整治指挥部于2002年8月22日补发的8113号物品暂扣清单，以证明被诉行政行为的存在。

2.证人陈平的证言。主要内容是：执法人员扣押了陈莉海尔冰柜1台（冰柜内有待售食品）及遮阳伞和放置冰柜的手推车。

被告城市管理局和区政府在法律规定的期限内未提交答辩状，也未提供扣押财产强制措施的证据和依据。

案件公开审理时，被告城市管理局出庭辩称：我局系根据市、区领导的统一布署，对占道经营影响交通的情况进行统一整治，没有违法。

被告城市管理局出庭时提供的证据有：

1.徐州市黄茅岗停车场一份进车单，以证明扣押原告物品品种和数量与扣押清单相符。

2.证人彭远峰的出庭证言。主要内容是：他在参与2002年8月21日执法时，只扣押了1台空冰柜和遮阳伞。

被告泉山区政府出庭辩称：本案被诉行政行为是城市管理局作出的，该局能够依法独立承担行政责任，区政府不应作为本案被告。

法庭认证中，双方当事人对本案的事实存在严重分歧。被告城市管理局认为，对原告陈莉扣押的物品，应该以扣押清单记载的内容为准。工作人员在采取强制措施时，没有扣押当事人冰柜中的食品、饮料及手推车。原告陈莉认为，城市管理局提供的扣押清单不是现场制作的，亦无相对人或其他在场人签字认可，故清单中记载的物品与实际不符，不能证明执法人员没有扣押冰柜中的食品、饮料及手推车。

徐州市中级人民法院确认的案件事实如下：

2002年8月21日晚，被告城管局行政执法人员以原告陈莉擅自在徐州市淮海路与立达路交叉处附近占道经营，影响市容为由，将陈莉在经营中使用的海尔314型冰柜1台、手推车1辆及遮阳伞1把予以扣押，并于第二天向陈莉出具了物品暂扣单，暂扣单上盖有综合整治指挥部的印章。陈莉不服，遂以徐州市泉山区人民政府、徐州市泉山区城市管理局为被告提起行政诉讼。

关于被告城市管理局是否扣押了原告陈莉的推车及冰柜内的食品、饮料，双方的陈述不一致。城市管理局虽提供暂扣单和进车单予以佐证，但由于暂扣单不是现场制作的，没有相对人或其他在场人签字认可，故该暂扣单记载的内容不能采信，城市管理局提供的证人关于只扣押一个空冰柜和遮阳伞，未扣押手推车和食品的证言因为缺乏依据，亦不予采信。

另查明：综合整治指挥部是被告城市管理局自行设立的内部工作协调机构，与该局合署办公。

本案的争议焦点是：被告城市管理局暂扣了原告陈莉哪些物品？暂扣行为的法律后果应由谁承担？泉山区人民政府是否应该作为本案的被告？

原告陈莉及诉讼代理人认为，综合整治指挥部无行政处罚权，有关工作人员在暂扣物品时未现场制作扣押物品清单和笔录，亦未在作出暂扣决定后7日内对暂扣物品进行处理，违反法律规定的行政处罚程序，故暂扣行为应予撤销，同时应返还违法扣押的冰柜、遮阳伞，赔偿手推车损失200元及食品、饮料损失1000元。

被告城市管理局认为，城市管理局在统一采取强制措施前已下发了通知，原告陈莉未停止非法经营，对其采取行政强制措施并无不当；扣押陈莉冰柜时已将里面的食品和饮料移交给陈莉本人，暂扣物品后曾通知陈莉领回冰柜和遮阳伞，由于对方拒领，故不存在违法扣押的情况，也不应该承担有关责任。

被告区政府认为，城市管理局能够依法独立承担法律责任，区政府对其行为不应承担责任。

徐州市中级人民法院认为：

因综合整治指挥部是城市管理局的内设协调机构，且2002年8月21日晚暂扣原告陈莉物品行为是城市管理局工作人员实施的，该局是依法成立具有行政主体资格的行政组织，故本案中城市管理局应作为适格的被告，暂扣陈莉物品行为的法律后果，应由城市管理局承担。故综合整治指挥部不具行政诉讼的被告资格，区人民政府与本案被诉行政行为无直接的法律关系，也不应承担法律责任。

被告城市管理局在收到原告起诉状副本后的法定期限内，未向法庭提交暂扣原告陈莉物品的证据和依据，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，应认定该暂扣行为无证据和依据，属于违法行政行为，应予撤销。城市管理局应返还违法扣押陈莉的海尔314型冰柜1台、遮阳伞1把。违法暂扣的手推车和冰柜内的食品、饮料也应予返还；但鉴于城市管理局现在已无法返还手推车和冰柜内的食品、饮料，故应予折价赔偿。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第一款第（三）项的规定，原告陈莉要求返还手推车及冰柜内食品和饮料的诉讼主张，应对被扣押的手推车价值及食品、饮料的品种和数量承担举证责任，但考虑到陈莉的手推车是自制的，陈莉的经营属于流动性的零售摊点，没有销售记录，客观无法准确举证，且被告城市管理局的工作人员在执法时未现场制作扣押清单或笔录，亦是造成该事实难以确定的主要原因，故手推车按陈莉主张的价值200元认定比较合理，应予支持；食品、饮料损失根据陈莉冰柜型号和经营品种等情况认定为800元比较合理，对陈莉主张赔偿其食品、饮料损失1000元的主张，不予支持。

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第二十八条第（二）项、第（四）项之规定，于2003年6月10日判决：

一、撤销被告徐州市泉山区城市管理局2002年8月22日对原告陈莉作出的编号为8113号的暂扣物品决定；

二、被告徐州市泉山区城市管理局于本判决生效之日起三日内返还原告陈莉的海尔314型冰柜1台及遮阳伞1把；

三、被告徐州市泉山区城市管理局赔偿原告陈莉冰柜推车的损失200元和食品饮料损失800元，合计1000元，于本判决生效之日起三日内支付。

案件受理费100元，由被告徐州市泉山区城市管理局负担。

一审宣判后，城市管理局不服，向江苏省高级人民法院提起上诉。主要理由是：城市管理局行政执法中并不违法，扣押陈莉冰箱和遮阳伞是由于其违法经营，应当受到处罚。第二日出具扣押单是由于陈莉当时拒绝接收扣押单，应由其本人负责。没收陈莉违法经营物品时，陈莉当时已将冰柜内未售完的食品、饮料拿出。要求赔偿手推车和食品饮料，没有法律依据。请求二审依法改判。

陈莉答辩称：行政执法理应按有关法规的规定进行，暂扣我物品应当即时开具物品暂扣清单，还应制作被扣物品的名称、数量清单交给我，同时亦应向我讲明在限定时间内到具体指定地点接受处罚。城市管理局行政执法中没有执行有关规定，是明显违法。暂扣物品是事实，赔偿损失理所应该。城市管理局不承认暂扣了手推车和冰柜里的食品和饮料，不符合事实。请求维持一审判决。

江苏省高级人民法院在审理中，曾书面询问双方当事人是否认为不需要开庭，但双方均未提出不开庭的申请，故决定于2003年8月14日公开开庭审理本案。上诉人城市管理局于同年7月22日签收了开庭传票，但未到庭也未说明任何理由。法庭决定推延至8月16日开庭，并依法再次向城市管理局送达开庭传票，城市管理局虽于8月19日签收，但仍未到庭也未说明不到庭的理由。被上诉人陈莉两次均到庭。

江苏省高级人民法院另查明：

上诉人城市管理局的委托代理人在一审庭审中陈述：“当时我们也认为行政行为理由不太充足，就于8月28日决定放行……”。此事实有一审庭审笔录在卷证实。

被上诉人陈莉在收到上诉状副本后，委托他人担任其二审期间的委托代理人，并与有关法律服务所签订了委托代理合同，交纳了代理费用人民币10000元。陈莉及其委托代理人、证人在二审期间往返徐州和南京的必要的交通费用及必要的市内交通费共计人民币570元，陈莉要求城市管理局承担上述所支出的费用。此事实有被陈莉提交的委托代理合同、代理费发票及相关车票证实。

江苏省高级人民法院认为：

案件当事人一审判决后在法定期限内提起上诉，是其诉讼权利。但本案中，城市管理局在案件的一审期间未在法定期限内提交答辩状，也未提供行政处罚的证据和依据，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，应当承担败诉的法律后果，且城市管理局的委托代理人在一审庭审陈述时，已自认其行政行为理由不充足。城市管理局在一审被判决败诉后，虽然提起上诉，却怠于行使自己的诉讼权利，未向法院提交法定代表人身份证明书，也未委托诉讼代理人参加诉讼。在接到第一次开庭传票后，既未申请延期开庭也未提供任何材料且拒不到庭，后也未按要求提供有关不能到庭的正当理由的说明；第二次接到开庭传票后，仍然拒不到庭且不说明任何理由，应视为申请撤诉。由于城市管理局不正当地行使了自己的诉讼权利，实际上加重了被上诉人陈莉的负担，基于公平原则，城市管理局应当负担陈莉因此次诉讼而支付的直接的、合理的费用，即二审期间的委托代理费用及诉讼参与人两次往返必需的交通费用共计人民币1570元。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十五条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第一款、第六十三条第一款第（十）项之规定，江苏省高级人民法院于2003年9月19日裁定：

一、本案按撤诉处理，各方当事人按原审判决执行。

二、上诉人徐州市泉山区城市管理局在收到本裁定书之日起3日内支付被上诉人陈莉在二审期间支出的委托代理费及往返必需的交通费用共计人民币1570元。