宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂诉宝鸡市人民政府不履行土地行政确权法定职责案
——行政机关土地确权行为被人民法院依法撤销后仍应继续履行土地确权法定职责
（陕西省高级人民法院民行审判委员会2017年第27 次会议讨论通过）
关键词 行政诉讼/不履行法定职责/争议未决/继续履行法定职责
裁判要点
具有法定职责的行政机关依申请履行职责行为被人民法院依法撤销后，原申请依然存在的情形下，行政机关仍具有继续依法履行职责的义务，且不以行政相对人的再次申请为行政程序的启动条件。
相关法条
《中华人民共和国土地管理法》第十六条
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条
基本案情
益门堡教堂与陕西省宝鸡市农业学校（以下简称农校）因对位于宝鸡市渭滨区益门堡石拱桥东南三角形地的国有土地使用权发生争议，宝鸡市渭滨区人民政府作出宝渭政地[1992]04号《关于益门堡石拱桥东南三角形地权属的处理决定》（以下简称[1992]04号处理决定）将上述三角形地东半部分的1.8亩土地确权给益门堡教堂，余下未确权部分，即为本案所涉的土地。该[1992]04号处理决定经宝鸡市中级人民法院（1992）宝市中法行上字第12号行政判决予以维持。2008年，农校并入宝鸡职业技术学院，将原校址移交宝成技工学校。对于[1992]04号处理决定未确权的土地，益门堡教堂与宝成技工学校一直存有争议，经双方分别多次向宝鸡市国土资源局提出土地使用权确权申请，宝鸡市国土资源局作出《关于处理益门堡石拱桥东南三角地国有土地使用权争议问题的请示》并报送宝鸡市政府，宝鸡市政府作出宝政函[2011]30号《宝鸡市人民政府<关于处理益门堡石拱桥东南三角地国有土地使用权争议问题的批复>》（以下简称[2011]30号《批复》），决定以益门堡教堂南墙为界，围墙以南国有土地使用权划拨给宝成技工学校使用。宝鸡市中级人民法院以宝鸡市政府所作具体行政行为主要证据不足为由，作出（2011）宝市中法行初字第002号行政判决撤销[2011]30号《批复》。此后，益门堡教堂一直通过信访、举报等途径反映争议土地使用权属问题，但宝鸡市政府始终没有对争议土地重新作出确权处理。2015年5月16日，益门堡教堂向宝鸡市中级人民法院提起诉讼。请求：判决宝鸡市政府依法履行职责，确认其1.57亩土地使用权。
裁判结果
宝鸡市中级人民法院于2016年3月9日作出（2015）宝中行初字第00015号行政判决：驳回原告益门堡教堂的诉讼请求。宣判后，益门堡教堂提起上诉。陕西省高级人民法院于2017年1月22日作出（2016）陕行终218号行政判决：1.撤销宝鸡市中级人民法院（2015）宝中行初字第00015号行政判决；2.责令宝鸡市政府在法定期限内对本案争议土地的权属履行土地行政确权法定职责。
裁判理由
陕西省高级人民法院二审认为：本案为不履行土地确权法定职责之诉，上诉人的诉讼请求是请求判决被上诉人依法履行职责，确认上诉人1.57亩土地的使用权。依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条的规定，被上诉人具有作出土地权属确权决定的主体资格和法定职责。关于被上诉人是否履行了土地确权法定职责的问题。经查，自2008年起，上诉人和宝成技工学校因案涉土地发生争议，双方分别多次向宝鸡市国土资源局提出确权申请。宝鸡市国土资源局向被上诉人报送了《关于处理益门堡石拱桥东南三角地国有土地使用权争议问题的请示》。上诉人于2011年3月24日作出[2011]30号《批复》，从内容来看，该[2011]30号《批复》实际上是对上诉人和宝成技工学校土地使用权争议的确权处理。后该[2011]30号《批复》被宝鸡市中级人民法院（2011）宝市中法行初字第002号行政判决以作出行政行为的主要证据不足为由撤销，虽然上述行政判决没有同时判决责令被上诉人重新作出确权处理决定欠妥，但并不能成为被上诉人对土地权属争议不再处理的依据。[2011]30号《批复》被判决撤销后，本案所涉土地权属仍属待定状态，权属的归属仍需人民政府依照法定程序进行处理，否则土地权属将长期处于归属不明、争议未决的情况，既不利于对有限的土地资源的充分利用，也不利于土地权属争议双方矛盾的化解，甚至影响社会的和谐稳定。因此，对土地权属争议再行作出确权处理决定是被上诉人应有之责，被上诉人没有重新作出确权处理决定，应属不履行法定职责。被上诉人所称[2011]30号《批复》被撤销，该土地权属争议处理程序就终结的答辩理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人是否应当重新提出确权申请的问题。如前所述，因土地权属争议未解决，被上诉人仍应继续履行土地确权的法定职责，故上诉人无需重新提出确权申请。关于被上诉人以（1992）宝市中法行上字第12号行政判决作为依据，认为上诉人无权要求被上诉人履职的答辩意见。经查，宝鸡市中级人民法院认为诉争的宝鸡市渭滨区益门堡石拱桥东南三角形地为国有土地，双方均无合法使用权，[1992]04号处理决定依据相关法律、法规，将其中部分土地使用权确认给上诉人正确，遂作出（1992）宝市中法行上字第12号行政判决维持[1992]04号处理决定。被上诉人据此认为生效判决认定了双方均无合法使用权，故其不需要履行土地确权的法定职责，是对判决的曲解。土地使用权发生争议未解决之前，争议的任何一方对土地的权利尚处待定，故才有人民政府作出处理之必要。另，[1992]04号处理决定作出确权处理的土地与本案所涉土地并不是一块土地。因此，被上诉人此项答辩理由亦不能成立，不予采纳。
一审法院围绕被上诉人是否应当履行颁发土地使用权证的法定职责进行审查，认为上诉人没有提交可以直接确定其土地使用权的权属凭证，且不能证实被上诉人未依法履行对1.57亩土地使用权不予确权并核发证书的行政职责，从而驳回上诉人诉讼请求，混淆了确权与颁证两个不同的行为，没有对因土地权属发生争议申请人民政府确权处理和土地权属明晰申请人民政府进行土地登记核发土地证两种情况进行区分，偏离了上诉人起诉要求被上诉人履行土地确权法定职责的诉讼请求，属认定事实错误，依法应予纠正。
一般来讲，不履行法定职责行政案件是指行政机关负有某种特定的职责（或作为义务），其应当依职权或依申请履行法定职责，但其在法定或合理的期限内拒绝履行或不予答复，申请人认为该拒绝履行或者不予答复侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法作出判决的行政案件。本案属于不履行法定职责行政案件，但具有一定的特殊性，即行政机关在依申请履行法定职责的过程中，因司法审查的介入，导致先前的履职行为被撤销，行政机关没有重新作出履职行为，原申请人以要求该行政机关重新作出履职行为为诉讼请求向法院提起诉讼的行政案件。实践中，被诉行政行为被人民法院判决撤销后，在相关行政争议仍待解决的情况下，一些行政机关往往以法院未判决其重新作出行政行为为由，不履行其应尽职责，导致行政争议长期得不到实质性解决，当事人的合法权益得不到保护的情形屡有发生。人民法院在审理此类案件时，应当尽量减轻当事人负担，节约行政和司法成本，避免程序空转，重点审查法律和事实上的必要条件是否具备。经过审理，查明被诉行政机关确属不履行法定职责的，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十二条之规定，直接作出责令被诉行政机关在一定期限内履行法定职责的“彻底裁判”。
一、被诉行政机关具有依法应为一定行政行为的法定职责或者作为义务，是作出履行职责判决的必要条件之一
对行政相对人来说，行政机关拥有特定的法定职责就意味着行政相对人拥有相应的请求权。不同的行政机关具有不同的法定职责，亦受到地域和级别的限制。因此，当事人提出不履行法定职责之诉，首先要满足被诉行政机关具有相应法定职责的前提条件。本案中，益门堡教堂起诉请求宝鸡市政府依法履行土地行政确权法定职责。《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”本案所涉土地为国有土地，益门堡教堂与宝成技工学校对涉案土地的使用权归属发生争议，协商不成，应当依据上述法律规定申请人民政府作出处理决定。宝鸡市政府作为争议土地所在地的人民政府，依法具有处理土地权属争议的法定职责。
二、原告在行政程序中向被诉行政机关提出要求履职的申请，是作出履行职责判决的必要条件之二
按照行政机关启动履职程序是否依据行政相对人的申请为前提条件，可将行政机关履职行为区分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。本案被诉行政行为属于依申请的行政行为，即宝鸡市政府启动土地确权行政程序必须以所涉土地争议方的申请为前提。《行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告首先应当提供必要的证据材料，证明其在行政程序中曾经提出过申请的事实。如果行政机关对申请不予理睬、不予答复，则构成行政不作为，行政相对人有权向人民法院起诉要求行政机关履行法定职责。原告首先应证明自己曾向有履行法定职责的行政机关提出过申请，才有权要求法院判令行政机关履行其法定职责。
本案中，对于益门堡教堂是否在行政程序中向宝鸡市政府提出过申请的认定，有两种意见：第一种意见认为，宝鸡市政府作出的[2011]30号《批复》被人民法院依法撤销后，益门堡教堂对所涉土地使用权归属仍然有争议的，应当重新提出确权申请，本案起诉前，益门堡教堂没有重新提出申请，应当驳回其起诉；第二种意见认为，宝鸡市政府作出的[2011]30号《批复》被人民法院依法撤销后，该土地权属争议仍然存在，无需益门堡教堂另行提起确权申请，宝鸡市政府应当继续履行土地行政确权法定职责。笔者同意第二种意见。益门堡教堂与宝成技工学校对本案所涉土地使用权归属一直存有争议，双方曾分别多次向宝鸡市国土资源局提出土地使用权确权申请，此时，该土地确权行政程序因行政相对人的申请即时启动。宝鸡市国土资源局作出《关于处理益门堡石拱桥东南三角地国有土地使用权争议问题的请示》并报送宝鸡市政府，宝鸡市政府作出 [2011]30号《批复》，即为履职行政行为。[2011]30号《批复》被人民法院依法撤销后，则宝鸡市政府的履职状态归零，该土地确权行政程序又回到行政相对人提出申请的阶段，所涉土地使用权归属仍属待定状态，宝鸡市政府仍具有履行土地行政确权的法定职责，不存在不履行的例外。因此，益门堡教堂不必向宝鸡市国土资源局或宝鸡市政府重新提出对同一土地权属争议的确权申请。如果按照第一种意见驳回起诉，益门堡教堂只能重新向宝鸡市国土资源局或宝鸡市政府提出确权申请，容易导致二次诉讼、循环诉讼，不利于行政争议的实质性解决，也会导致司法资源的浪费，增加当事人诉累。
三、被诉行政机关不履行法定职责侵犯原告合法权益，是作出履行职责判决的必要条件之三
不履行法定职责案件的原告应该与履职行为之间存在法律上的利害关系，即其权利义务因被诉行政机关不履行法定职责而受到直接的影响。本案中，益门堡教堂与宝成技工学校发生土地使用权归属争议，根据法律规定，只有宝鸡市政府作出确权处理决定，益门堡教堂才能有获得争议土地使用权属的可能性。因此，宝鸡市政府不履行土地行政确权法定职责对益门堡教堂的权利义务产生直接影响，益门堡教堂有权向人民法院提起履行职责诉讼。
被诉行政机关是否构成不履行法定职责，是不履行法定职责行政案件的重点审查内容。笔者认为，以下四种情形均构成不履行法定职责行为。一是不予答复、不予理睬。具有相应法定职责的被诉行政机关，收到申请后不作任何回应，是典型的不履行法定职责行为。二是拒绝履行法定职责。被诉行政机关以告知、答复等明示的方式拒不履行法定职责的行为。三是拖延履行法定职责。被诉行政机关超出法定或合理期限履行法定职责的行为。四是不完全履行法定职责。被诉行政机关没有依法或依申请完全履行法定职责的行为，或者被诉行政机关的履职行为没有达到履行目的的情形。
本案中，宝鸡市政府作出的[2011]30号《批复》被人民法院依法撤销后，再未作出任何履职行为，构成不履行法定职责行为。在诉讼中，宝鸡市政府对其未履行法定职责提出了两点抗辩主张：一是以（1992）宝市中法行上字第12号行政判决作为依据，认为益门堡教堂无权要求其履职；二是认为[2011]30号《批复》被撤销后该土地权属争议处理程序即终结。对于第一点抗辩主张，（1992）宝市中法行上字第12号行政判决审查的是[1992]04号处理决定的合法性，该案所涉土地与本案所涉土地为相邻但不重合的两块土地，该判决中对两块土地均为国有土地的认定是对客观事实的描述，并不影响宝鸡市政府履行本案所涉土地行政确权法定职责。宝鸡市政府的此项抗辩没有事实和法律依据，且与其作出[2011]30号《批复》的行为相互矛盾，不能成立。对于第二点抗辩主张亦不能成立，行政机关的法定职责是由法律授予的，人民法院的裁判只能评价被诉行政机关履职行为是否合法，而不能免除其法定职责。[2011]30号《批复》被撤销产生的法律后果不是履职程序的终结，而是履职状态归零，宝鸡市政府拒绝重新作出土地确权处理，即构成不履行法定职责行为。
(生效裁判审判人员：焦玉珍、张慧颖、马燕；编写人：陕西省高级人民法院 张慧颖）
