在青藏高原生态保护立法座谈会上的讲话
（2022年7月14日，西藏拉萨，根据记录整理）
栗战书
现在我们召开青藏高原生态保护立法调研座谈会。参加会议的有洛桑江村主任和西藏自治区有关同志，全国人大的有关负责同志，还有人大代表、专家学者，以及有关方面的负责同志。
7月12日至15日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书率队赴西藏就青藏高原生态保护立法进行调研。这是7月14日下午，栗战书在拉萨主持召开立法座谈会并讲话。摄影/新华社记者 翟健岚
制定青藏高原生态保护法，是落实习近平总书记关于青藏高原生态环境保护重要指示要求的重大举措，全国人大常委会已将这一法律列为今年的重大立法任务。今年1月，我们在北京开了立法工作专班第一次会议；4月又开了立法座谈会。目前，经过深入调研，几易其稿，立法工作专班已经拿出了法律草案文本。这次来就是要实地看看，听取各方面特别是西藏的意见。几天来，我们先后在林芝、日喀则、拉萨进行了实地调研，有了一些直观的感受，一会儿大家发言，可以畅所欲言，集思广益、凝聚共识，为制定好法律积极建言献策。
刚才，洛桑江村主任和其他同志都作了很好的发言，我就不一一回应了。你们提出的意见建议，有的可以直接吸纳进法律文本，工作性的我们回去后转给有关部门研究办理，包括我们人大也要在今后的工作中体现。
我是第二次来西藏。这几天调研，重点是青藏高原的生态环境保护。这一路上的所见所闻，让我们深深感到，以君正同志为班长的自治区党委团结带领全区干部群众，充分认识“两个确立”的决定性意义，自觉以实际行动践行“四个意识”、“四个自信”、“两个维护”，自觉以有力举措落实党中央的治藏方略，特别是落实习近平总书记提出的突出抓好稳定、发展、生态、强边“四件大事”，在自治区第十次党代会上提出着力推进“四个创建”、努力做到“四个走在前列”，建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏，这完全符合中央精神，符合西藏实际，抓住了西藏工作的要领，也是我们党、国家和西藏各族人民的根本利益和最主要的期盼，并且已经见到成效。在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，在习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引下，西藏一定会更加团结进步、繁荣美丽。
这次来的主要任务是立法调研，西藏的工作我就大致说这几句。下面，我重点谈谈青藏高原生态保护法的有关立法工作。
对于青藏高原的生态环境状况，这几天走下来，雪域高原无限风光、壮美山川，令人赞叹不已，对制定好这部法律心里更加有底了。习近平总书记说，“青藏高原成为世界上生态环境最好的地区之一”，是“世界上最后一方净土”。这是我们党、国家，是西藏人民对于世界的贡献，我们履行好了保护人类家园的共同职责。
当然，由于青藏高原在国家、在世界特殊的生态地位和价值，也使得生态环境问题十分敏感，可以说牵动人心。有这样几个方面：一是青藏高原在国家以至全球生态安全中发挥着极其重要的作用。这里流出的水滋养着约30亿人的生息和发展，是世界高海拔地区生物多样性的集中地，珍稀野生动物栖息地，是世界上山地生物物种最主要的分化和形成中心，是遗传多样性最集中的地区和高原物种基因库。我看了一个资料，根据我国科学家建立的青藏高原冰川微生物基因组及基因数据库，发现了近1000种未知微生物。这一发现进一步说明了青藏高原的生态价值。所以，习近平总书记反复强调，“保护好青藏高原生态就是对中华民族生存和发展的最大贡献”。二是青藏高原生态环境脆弱，生态承载力弱，一旦遭到破坏就很难修复。青藏高原自然生态系统先天脆弱敏感，自我维持和恢复能力差。这里平均海拔高、气温低、降水少，植物生长季节短，高寒荒漠面积大，极易发生草地退化、土地沙化、冻融侵蚀等生态问题。三是青藏高原的生态环境往往有很大的不可控性。近50年来，青藏高原是全球气候变暖影响最大的地区。冰雪是青藏高原最重要的生态和资源，极易受到大环境变化、全球变暖的影响。有关数据显示，青藏高原的变暖幅度是全球同期水平的两倍。我看了一个材料，根据1999年和2020年观测记录，色林错、纳木错等6个大湖的扩张明显，尤其是色林错，在2010年超越纳木错，成为西藏的第一大湖。还有青海湖，2000年面积为4256平方公里，2021年水体面积达到4626平方公里，20年增长了370平方公里。这些都是全球气候变暖的影响。青藏高原的生态状况影响周边乃至全球，但全球自然的变化和人类活动产生的作用也影响着青藏高原的生态。
正是因为以上特点，尽管青藏高原生态保护法也是一部特殊区域保护法，但与其他几部特殊区域保护类法律相比，有着几个明显的特点。区别在于：一是法律的意义和影响远远超出了法律适用的范围。其他特殊区域类法律，比如，长江保护法，黄河保护法，黑土地保护法，生态环境影响和受到影响的范围大致也就是法律确定的适用范围。青藏高原生态保护法涉及西藏、青海、新疆、四川、甘肃、云南六省区216个县市区，总面积258万平方公里，相当于我国国土面积的四分之一还多。但是，青藏高原生态保护法的影响和受影响的范围则远远超出了258万平方公里。所以，保护好青藏高原生态环境，是利在千秋、泽被天下的大事。这是起草这部法律的一个基本问题，我们是本着既对中国人民负责，也对世界人民负责的态度来制定这部法律的。当然，不是要求相关国家执行这部法律，但这部法律对相关国家如何主动保护青藏高原的生态，应是有示范启示的。我们要有国际视野、大局观、全局观，有很高的站位。二是立法的思路不同。其他特殊区域类法律，比如，长江保护法尽管对长江流域资源保护、水污染防治、生态修复、绿色发展等作出了全面规定，但其中的核心还是长江流域整个生态环境的尽快修复；黄河保护立法，我当时在西安召开的立法座谈会上就讲，主基调是保护和治理，这是前提、是基础，要围绕“水”这条“线”和“流域”这个“面”，为自然生态的永久平衡、为自然资源的永续利用、为人民群众的永世安宁提供法律支持，突出了保护治理；黑土地除了保护、修复，还有一个利用的问题。而青藏高原生态保护法则不一样，我们在法律的名称上就加了“生态”两个字，这与长江保护法、黄河保护法、黑土地保护法都不一样。着眼点是青藏高原各类生态体系，包括水生态体系、冰湖沙生态体系、草木生态体系、微生物族群生态体系、动物生态体系以及人类活动方式体系等，是一个重大的生态系统工程，要体现科学保护、系统保护、协同保护，更要突出生态保护尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持生态保护第一，守住自然生态安全边界。三是保护生态环境的政策和举措也有区别。其他几个区域的生态环境保护，治理和修复是一个重要而有效的办法。比如长江，就可以通过综合实施规划性修复、禁止性修复、措施性修复、自然性修复，实现长江流域生态环境的好转。青藏高原当然也要采取必要的修复措施，如湿地修复，荒漠和水土流失的治理，矿山生态修复等，但主要的还是禁止性的自然保护。强调自然修复保护是一个科学的态度。说实话，青藏高原上的某种生态环境的变化，人类在一个时间段、一定意义上是无能为力的。比如，冰川的融化，我们就没有直接而有效的阻止办法，我们能做的，大量是把人的活动限定在生态环境容许的范围内，这就是我们对于青藏高原最大最好的保护。因为冰川融化和冻融现象，既有整个人类活动的影响，也可能有历史周期性的气候变化影响。气候变化是全人类的事，习近平总书记提出“双碳”目标，就是要通过碳达峰、碳中和，减少碳排放，是我们主动、积极应对全球气候变化，这也就是保护了青藏高原的生态环境，也为优化全球生态环境作出了贡献。
根据青藏高原特殊的地位和生态环境保护的任务，决定了这部法律的基本定位和总基调，就是必须坚持生态保护第一，紧扣各类生态体系全面保护这条主线，把生态保护作为区域发展的基本前提和刚性约束，切实保护好地球第三极生态。下一步法律的修改，要注意以下几个方面：
第一，坚持系统保护、协同保护、特殊保护。系统保护、协同保护好理解。青藏高原的山水林田湖草沙冰是一个生命共同体，要树立生态保护的大局观、全局观，针对存在的生态问题，结合8种自然生态要素的具体特征，就怎么保护、怎么修复、怎么预防作出系统的规定。还要做好与环境保护法、森林法、草原法、水法等法律的衔接，形成生态环保法律体系。同时，更为重要的，是如何体现特殊保护？就是要有特殊的政策、特殊的举措、特殊的支持等，对此，法律中要有很好的体现。
第二，加强生态保护修复和风险防控。任何生态环境的保护都包括两个方面，一是对于已经遭到破坏的生态系统，要治理和修复；二是对于还未遭到侵害的生态系统，要防患于未然，做好风险应对准备。这两个方面的工作都要同等重视。在生态修复中，过去的一条有效经验是，划定生态圈保护区域，减少人类活动，依靠自然本身的修复能力，辅以少量人工措施，就能取得很好的效果。当然，这不是说工程措施不重要，在有些地方，有些工程措施是十分必要的，也是十分有效的。我们昨天在南木林县看的造林工程，2014年开始实施，目前已经造林3万多亩，昔日的戈壁荒滩变成了生态绿洲。一会儿，我们还要去原拉萨水泥厂矿山生态修复现场，像这样的地方就需要人工修复。至于修复方式，哪种情况需要工程措施，哪种情况需要生物措施，哪种情况需要人工干预，哪种情况需要自然修复，要因地因情制宜，顺乎自然而为。在风险防控方面，青藏高原受大环境、大自然的影响更广泛、更直接，有的无法避免，要通过建立健全生态风险评估、监测、预警和应急决策机制，努力把影响和损失控制在最小范围。
第三，加强研究论证，增强制度规则的科学性、有效性。青藏高原生态保护立法专业性强，很多问题有地域性、特殊性，必须认真研究、科学论证。比如，有的代表提出，随着生态保护力度加大，青藏高原野生动物数量和种群恢复很快，对草和水生态平衡带来压力。还有专家提出，青藏高原上的神山圣湖，天然就含有某种元素，如果按照一个统一的、一揽子的标准去衡量，可能水中某项元素会超标，但如果因此就去治理它，很可能会引发新的生态危险，造成新的生态失衡。任何法律、政策都要讲科学，青藏高原生态保护更要讲科学，否则带来的损害会更大更严重，甚至不可逆。今天，中科院青藏高原研究所的姚檀栋、陈发虎两位院士也来了，作了很好的发言，你们讲的青藏高原生态科考在法律中也要体现，国家组织和支持青藏高原生态科考，推动科考国际合作，并科学利用生态科考成果。今后你们还可以就这方面的科学问题，多多提出意见建议。
第四，牢固树立绿色发展理念，推动实现高质量、可持续发展。习近平总书记指出，“生态环境保护和经济发展不是矛盾对立的关系，而是辩证统一的关系，关键是要把握好两者的平衡点”。要全面、准确领会总书记的指示要求，贯彻新发展理念，牢固树立绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山的理念，保持战略定力，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。要坚持生态保护第一，提高生态环境治理水平，推动青藏高原生物多样性保护，努力建设人与自然和谐共生的现代化，守护好青藏高原的山山水水、生灵草木。
第五，完善青藏高原生态保护补偿机制。这些年，国家在青藏高原建立了一系列生态补偿机制。但是，区域间、流域内跨省区市之间的生态补偿一直是一个难题。当然，这也不是不能解决。去年，山东与河南就签订了《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，最近山东按协议兑现了河南生态补偿资金1.26亿元。这一跨省之间上下游的生态补偿，突破了多年来横向补偿的难题。对于青藏高原的生态补偿，目前的法律草案也有规定，可以进一步研究。我上面讲的“特殊保护”也可以体现到这一点上。
第六，进一步完善法律责任。法律责任的制定，一是要围绕法律的任务和目标来写，要推进哪些工作，达到什么目标，法律责任的规定就要有利于这些任务目标的实现；二是可执行性，只要违反了法律规定，就要受到相应的法律处罚。当然，所有法律责任条款都要与其他有关法律相衔接，体现一种平衡性。
法律是做好青藏高原生态保护的基础架构。要始终贯彻习近平生态文明思想，以这一思想蕴含的世界观、方法论来指导立法工作。有专家提出，这部法律，要体现生态保护不扩散、不为害、充分公示“三公理”，还要坚持节约、自然、有限、宏观“四原则”，对这些意见建议都要认真研究，要充分吸纳方方面面的正确意见，本着科学的态度和解决问题的精神，精益求精，拿出一部经得起历史和人民检验的好法律。
