原标题：跨区域倾倒建筑垃圾现象屡屡发生 全国人大代表与专家建议
明确固废跨区域处置与生态补偿机制
法治日报记者 蒲晓磊
“跨区域非法倾倒问题多发”“由于本地处置能力严重不足，跨区域非法倾倒问题多发频发，屡禁不止”……
近期，中央第三生态环境保护督察组在7省市督察发现，跨区域倾倒建筑垃圾的现象广泛存在，还有城市往乡村倒垃圾甚至侵占基本农田的案例。
督察组通报的典型案例显示，这样的案例还相当高发。比如，2021年以来，江苏苏州、南通查处多起非法倾倒案件，有很大一部分源于上海；浙江仅杭州查处的非法倾倒案件就达1199起，倾倒去向包括省外和省内其他地区。
全国人大代表、河北省唐山市民政事业中心主任杨震生在接受《法治日报》记者采访时指出，由于固体废物污染防治执法监管涉及多个部门，地方在实际工作中存在部门职责边界不清、协同发力不够等问题，容易造成监管空白。在打击建筑垃圾非法倾倒方面，生态环境、交通运输、公安等部门在联合监管上存在盲点。对此，建议在对固体废物污染防治法进行修改时，明确建立健全跨部门、跨区域行政执法联动响应和协作机制。
“建议适时修改固体废物污染防治法，建立固体废弃物跨区域处置与生态补偿机制相关联的制度性条款，并进一步严格处罚规定。”上海社会科学院法学研究所研究员彭峰认为，“胡萝卜加大棒”的制度设计，对于解决建筑垃圾跨区域非法倾倒问题至关重要。
黑色利益
督察组在通报时指出，有关部门和一些地方监管不力，跨区域非法倾倒问题多发。
近年来，上海周边城市查处的非法倾倒建筑垃圾问题，有很大一部分源于上海。2021年以来，苏州市查处的274起跨区域非法倾倒建筑垃圾案件中，有243起涉及上海。南通市也发现多起上海市非法跨区域倾倒建筑垃圾案件。
由于本地处置能力不足，杭州市一些公司多次将建筑垃圾非法倾倒至其他地方。比如，杭州市地铁五号线二期工程老余杭站项目通过无运输资质的公司，多次将渣土跨区域非法倾倒至安徽省宣城市。督察组还发现，杭州市及各区县均未按要求出台建筑垃圾污染环境防治工作规划。
事实上，跨区域非法倾倒建筑垃圾的问题是多年“顽疾”。
2016年7月，“垃圾倾倒太湖西山案”引起广泛关注——当年7月，有约4000吨来自上海的生活及建筑垃圾欲在苏州市太湖西山违规倾倒时被当场抓获，测算显示，事发区域相关垃圾总重量超过两万吨。
这些跨区域非法倾倒建筑垃圾的背后，有着完整的黑色利益链。
在杭州市地铁五号线二期工程老余杭站项目将渣土跨区域非法倾倒至安徽省宣城市过程中，就形成了四级利益链条——从运输承包公司、工程中介、车队到“地接”，渣土运输的每个环节都分工明确、衔接顺畅，并且利润惊人。
原因何在
2021年10月提请全国人大常委会会议审议的固体废物污染环境防治法执法检查报告指出，据统计，我国历年堆存的工业固体废物超600亿吨，占地超200万公顷，每年新增固体废物约100亿吨，其中工业固体废物约33亿吨、建筑垃圾约20亿吨、农业废弃物约40亿吨，一些地方“旧账未还，又欠新账”问题较为突出，固体废物增量和存量仍处于历史高位。
固体废物污染环境防治法执法检查报告指出，建筑垃圾处置仍是薄弱环节，建筑垃圾处置设施不足、分布不均，一些城市没有正规的消纳场所。
由于本地处置能力严重不足，一些城市就动起了“跨区域倾倒建筑垃圾”的心思。
中国政法大学教授侯佳儒认为，跨区域非法倾倒问题多发频发且屡禁不止，主要有两个方面的原因：
一方面，对固体废物进行符合技术标准的妥当处置，将其对环境和人体的伤害降至最低，需要耗费大量的人力、物力、财力。而偷偷地倾倒、掩埋，对技术几乎没有要求，可以将成本降至最低。这很容易激发企业的逐利心理，互相效仿。通常而言，很多大公司并不会亲手去做这些“没有技术含量”的“脏活”，而是通过层层转包交由一些不正规的小微企业来做。因此，很多受到处罚的其实是“替罪羊”，彻底追根溯源难度较大，会消耗非常多的执法资源，遏制了执法积极性。
另一方面，对跨省倾倒案件的处理，往往牵涉不同地区、不同职能的多个行政机关，需要各主体间的积极协作配合。但在实践中，很多被倾倒地提出的联动查处要求难以得到及时回应，取证难、追责难，最终不了了之。而且，建筑垃圾运出地的地方政府，实际还是跨区域倾倒建筑垃圾案件的受益者，在很多时候其追查主动性不强，导致跨区域执法很难实现。可以说，监管失守是导致建筑垃圾非法处置问题频发的重要原因。
督察组在通报中分析原因时指出，上海市有关部门和一些地方对建筑垃圾处置工作重视不够，规划不力，监管不严，未履行好监督管理职责，建筑垃圾非法处置问题频发；杭州市有关部门责任落实不力，监管层层失守，存在源头管控虚化弱化、过程监管流于形式、以罚代管执法不严等问题。
强化执法
存在多年的“顽疾”如何治理？
彭峰认为，目前来看，要解决建筑垃圾处置设施不足、全过程管理制度落实不力等问题，仅靠一地的力量远远不够，需要在规划建设、处置机制和能力建设、联防联控机制建设等方面，加强区域协同。
为缓解跨区域废物处理上的难点，有地方尝试建立建筑垃圾跨区域平衡处置与生态补偿制度，比如，《广东省建筑垃圾管理条例》明确规定，本省建立建筑垃圾跨区域平衡处置和生态补偿制度。
“跨区域固体废物协作治理的重点，有赖于地方政府的意愿以及各地实际消纳能力建设，对于地方在建筑垃圾跨区域平衡处置和生态补偿制度方面的探索，有必要总结相关经验，在修改固体废物污染防治法时予以吸收，从而为解决跨区域非法倾倒建筑垃圾提供有力法治保障。”彭峰说。
侯佳儒指出，新修订的固体废物污染防治法对违法行为实行严惩重罚，显著提高了环境违法的成本，强化了行政处罚的威慑效果。在当下，我国也建立了生态环境损害赔偿制度，让污染者负责到底。综合来看，污染者在规范层面应承担的责任已经足够。
“建议在对固体废物污染防治法进行修改时，将重心放在优化监管执法流程方面，优化执法队伍的‘工具箱’，建立健全跨部门、跨区域的执法联动机制和固体废物运出地政府对填埋地政府的补偿机制，强化对固体废物运出地政府的问责、监督力度，精准配置不同主体间的职权与责任。”侯佳儒说。
杨震生指出，固体废物污染防治法对地方政府及其部门职责作出了明确规定。各级政府及相关部门要切实履行法定职责，明确各类固体废物从产生到处置全链条各环节的部门监管职责，建立健全部门间协作与信息共享机制，形成要素完整、权责明晰、协同增效的联动工作机制。
“加强区域联防联控，是解决跨区域非法倾倒建筑垃圾问题的有力举措。”全国人大代表、好医生集团董事长耿福能建议，加快建立跨行政区域联防联控机制，总结推广成功经验，在规划制定、设施建设、固体废物转移等方面加强统筹协调和区域合作，有效化解区域间处理处置能力不平衡和结构性短板问题。
