如何走出公积金拒缴的救济“怪圈”

　　事件：今年5月，一起住房公积金拒缴案件引起了各方的关注。广州顶益食品有限公司的员工发现公司并未给自己缴纳住房公积金，在多次交涉无果的情况下，员工们打算用法律途径来保护自己的合法权益。然而，在这条路上，却遇到了一个“怪圈”：住房公积金不属于私权，不能以公司为被告提起诉讼；公积金不属于劳动仲裁争议的范围，劳动仲裁机构不受理此案；没有经过劳动仲裁的劳动争议案件，法院也不予受理。绕了一圈，员工们实在没有办法，于是只能将广州市住房公积金管理中心以行政不作为告上法庭。经过一审、二审，法院认为管理中心已经对广州顶益公司进行了督促，其履行了法定职责，因此判决管理中心胜诉。

　　《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）颁布实施3年多来，相关各方一直面对一个问题，企业不为员工缴纳公积金怎么办？由于法律的局限性，劳动仲裁和劳动诉讼无法提供法律救济，员工唯一的路只能是公积金管理中心。然而公积金管理中心行政执法的缺陷又注定了这条路并不好走。

　　公积金纠纷解决途径不明确

　　对于职工和单位发生住房公积金纠纷的解决途径，《条例》没有明确规定，只是在第三十七条规定，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金帐户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处以1万元以上5万元以下的罚款。第三十八条规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请法院强制执行。

　　虽然有人认为，《条例》第三十八条的规定是和提起民事诉讼平行的行政救济途径，但是在实际操作中，劳动仲裁部门无法对此进行仲裁，法院对住房公积金纠纷往往也不予受理。省劳动保障局劳动仲裁处的工作人员很干脆地告诉记者，这类纠纷不仅他们管不着，法院也管不着。一方面，因为劳动仲裁范围是有明确规定的，而目前公积金的工资、福利属性没有明确，并且单位不给职工开立帐户的行为不是一种实体福利行为，不属于劳动仲裁范围（签有劳动合同，并订立住房公积金条款的除外）；另一方面，住房公积金问题属建设部门管理监督的职能之一，不属于劳动部门管理范围。因此，劳动者就住房公积金纠纷提起劳动仲裁时，劳动仲裁部门因为没有依据，也没有相应的法律、法规授权，一般是不予受理的。

　　对于法院是否受理住房公积金引发的争议在理论界有很大争议，常年处理劳动争议案件的南京洪武律师事务所律师顾永成认为，多数地方法院不受理此类案件的理由是，此类纠纷既非劳动争议也不属民事诉讼。有些地方高院甚至就在指导意见中明确规定“劳动者与用人单位因住房公积金发生的纠纷，不属于《劳动法》第二条规定的劳动争议，法院不予受理”。

　　管理中心行政执法难开展

　　如果劳动仲裁部门和法院对住房公积金纠纷不予受理，那么剩下的唯一救济途径就是住房公积金管理中心。管理中心对外行政执法的权限基于行政法规即《条例》的授权，《条例》第三十七条和第三十八条明确授予管理中心行政处理和行政处罚的权力。然而，南京市住房公积金管理中心倪瑞荣处长表示，在有明确法律依据的情况下，管理中心的行政执法却难以有力地进行。原因何在？顾永成律师认为，管理中心的行政执法权限不够，缺乏必要的检查权是一个重要原因。

　　依《条例》第三十七条规定，管理中心对不办理缴存登记或不设立帐户的单位可以责令限期办理，逾期不办理的可以罚款。问题是单位逾期不办理，经罚款后仍拒绝办理的，管理中心没有后续的法律手段对其进行制约，并且管理中心现有的行政处理手段还存在着操作上的困难。在实际操作中，如果一个单位人员较多，工资水平较高，单位应该为职工缴存的住房公积金数额较大的话，单位完全有用缴纳罚款来保持违法状态继续，从而逃避为职工缴存住房公积金义务的可能。

　　南京市住房公积金管理中心的工作人员告诉记者，管理中心不具有像劳动部门那样的调阅企业用工情况、帐务帐册等资料的行政执法权，在单位不配合、不协助或者拒绝提供有关凭证的情况下，管理中心无法确切知道单位应该为多少职工，按照什么标准设立帐户，作出的“责令限期办理”决定往往缺乏具体的金额。顾永成律师认为，这种缺乏“金额”的处理决定，在申请法院强制执行的时候，法院是最头疼的，加上现在法院的执行量很大，而且对住房公积金的强制执行实践又少，因此法院往往缺乏对此类执行案件受理的积极性，而以“执行标的缺乏可执行性”的原因不予办理。

　　另外，管理中心对单位进行罚款处罚后，根据行政处罚“一事不再罚”的原则，罚款这一行政处罚手段又不能重复使用，这样，管理中心对单位不办理缴存登记或不设立帐户的行为缺乏有力的制约手段。

　　法律将有明确规定

　　目前正在征求意见阶段中的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（续一）》中规定：因未按照国家有关规定给付劳动者住房补贴、住房公积金等福利待遇发生的纠纷，当事人不服劳动争议仲裁委员会裁决，依法提起诉讼，法院应当予以受理。“倘若该条例最终能够出台，那既能解决职工维权‘怪圈’，又能避免加大住房公积金管理的成本。”顾永成律师说。

　　江苏法制报·翟敏