张星光等诉张食领互换建房用地纠纷案

「案情」

原告：张星光，男，33岁，浙江省浦江县治平乡张官村六份头村村民。

原告：芮灵华，女，27岁，系张星光之妻，同村村民。

被告：张食领，男，47岁，同村村民。

1995年5月份，治平乡张官村村委会经治平乡人民政府和治平乡土地管理办公室同意，进行村民建房统一规划。原告张星光一户被安排在张官村溪边第十三排，屋基两间，面积72平方米，共五口人；被告张食领一户被安排在张官村凉亭外第七排、第八排前后各一间，面积72平方米，共五口人。1995年7月14日，被告张食领应原告张星光的要求，同意与张星光互换上述建房用地位置，并在证人张伯范、张润禄的参加下，双方签订了互换合约。合约载明：“今有张星光、张食领双方自愿调换屋基，有张星光的溪边第十三排二间连余地换张食领凉亭外第七、八排公路边前后各一间共二间，双方协议商定不得反悔，立此合约。”张星光、张食领签字。同年8月30日，张官村村委会在原、被告分别呈报的《农村私人建房用地呈报表》审批栏中签署了“同意二间”的意见。治平乡土地管理办公室、治平乡人民政府于同日也在其审批栏中签署了“同意在耕地上建房二间，计72平方米”的意见，并加盖了公章；在四至一栏中签署了“村统一规划”的意见。随后，被告张食领即开始在调换后的屋基上动工兴建。

1995年10月17日，原告张星光、芮灵华夫妇以原告张星光未经共有人之一的原告芮灵华的同意，原告芮灵华不同意调换，原告张星光反悔为理由，向浦江县人民法院提起诉讼，要求法院判令屋基调换协议无效。

被告张食领答辩称：此屋基调换系双方自愿，写有调换合约，且是在集体刚确定各自屋基的位置，县人民政府未登记造册、核发证书之前，即权属尚未经书面确定情况下调换的。这种调换政府是允许的。故双方的屋基调换合法有效。

诉讼提起后，浦江县土地管理局于1995年11月20日分别在原、被告的《农村私人建房用地呈报表》的意见栏中批示：“准予在耕地上建房贰间计72平方米”，并加盖了公章；还分别在各自的备注栏中注明：“同张食领调换”、“同张星光调换”。

「审判」

浦江县人民法院经审理认为：本案不属人民法院民事案件受理范围，原告应向有关行政部门请求解决。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条之规定，该院于1996年1月10日裁定如下：

驳回原告的起诉。

「评析」

本案原、被告互换建房用地虽然是在经村统一规划确定建房用地位置后进行的，但根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条关于农村居民建住宅使用耕地的，应“经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准”的规定，本案原告起诉时，原、被告均未取得浦江县人民政府的职能部门浦江县土地管理局批准同意在张官村耕地上建房，这说明双方尚未取得建房土地的使用权，该土地的使用权还是集体的。现原告要求法院确认其与被告的建房用地互换行为无效，不但其原告主体资格不具备，而且被告的主体资格也不具备，即原告的起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第（一）、（二）项关于必须有明确的原、被告的要求。同时，因土地使用权是集体的，双方无权争议，不能作为自己的诉讼请求的事实和理由，此也是不符合该条第（三）项关于“有具体的诉讼请求和事实、理由”的要求的。故在起诉的四项条件其中三项不具备的情况下，应驳回原告的起诉。

那么，是否可因为在原告起诉后，浦江县土地管理局批准了原、被告的建房申请和同意双方调换建房用地，案件应当继续审理呢？由于土地管理部门的上述行为系行政行为，对此，不能由民法来进行调整。如果原告不服浦江县土地管理局的批复，可按行政诉讼法的规定，另行提起行政诉讼。故本案不应继续审理。

责任编辑按：本案应注意的一个基本事实是：农村居民建房，在经村委会统一规划并经有关主管部门同意确定建房位置后，需建房者报批建房及建房用地有一个过程。在此过程中，建房者互相之间根据自己的实际情况，协商作一些调整，不为法律所禁止，只是在报批的申请表中要如实说明情况。由于这种安排是为了解决农村居民居住的实际问题和按合理利用土地资源的有关标准进行的，故一般都会得到批准。需建房户在报批过程中实际具备了建房和用地的准权利人资格。这种基本事实决定，当事人之间就这种属国家主管部门管理和确认的客体，在确认之前按照自愿和公平原则，协议进行交换，法律并不禁止。只要符合法律规定，这种平等主体之间的交换行为是会得到主管部门的批准和确认的。

正因为上述原因，当事人之间在审批过程中发生的交换行为，产生的是平等主体之间的民事法律关系。所以，本案原告起诉要求确认互换屋基协议无效，所要求处理的正是一种民事契约法律关系，法院所要审查的，就是其要求确认无效的理由是否成立，这应属人民法院民事收案范围。但由于其作为土地使用权的主体资格最终要有待于政府主管部门的审批意见才能确立（在现实生活中，民事主体资格要经过一定的行政程序依法确立的，比比皆是），故法院在受理案件后，是可以在诉讼中出现的政府主管部门审批的结果，来作为确认当事人的诉讼请求是否从根本上成立为依据的。此点，在最高人民法院1995年12月27日法发（1996）2号《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》第2条及第5条中表达的是十分清楚的。该第2条规定：“不具备房地产开发经营资格的企业与他人签订的以房地产开发经营为内容的合同，一般应当认定无效，但在一审诉讼期间依法取得房地产开发经营资格的，可认定合同有效。”该第5条规定：“出让合同出让的土地使用权未依法办理审批、登记手续的，一般应当认定合同无效，但在一审诉讼期间，对于出让集体土地使用权依法补办了征用手续转为国有土地，并依法补办了出让手续的，或者出让未经依法批准的国有土地使用权依法补办了审批、登记手续的，可认定合同有效。”这种情况尚且如此，当事人已经申办但还在审批过程之中的更应如此。这是法院在审理此类案件过程中要考虑的一个“审判合理性”的问题。

综上所述，本案在已有政府审批结论的情况下，法院应当作出原告的诉讼请求是否成立的民事判决，而不是本案不属民事案件受理范围，原告应向有关行政部门请求解决的裁定。