赵如标不服洪泽县水利局水利行政处罚决定案

「案情」

原告：赵如标，男40岁，江苏省洪泽县人，个体木工，住洪泽县高良涧镇总渠路造纸厂码头东侧。

被告：江苏省洪泽县水利局。

法定代表人：楚一峰，局长。

赵如标原系洪泽县高良涧镇砚头村村民，1989年农转非。赵家于1956年前后在苏北灌溉总渠南堤（背水坡）洪泽县炼铁厂对门，距堤脚25米处修建四间土墙草顶房屋，房屋东边十米处有条洪新河。时至1987年底，赵家房屋因年久失修，破漏不堪，已成危房。1988年初，赵如标曾先后向高良涧镇政府、县城建局、县水利局申请翻建房屋。但因城建部门与水利部门对该地段的管辖权限有争议，而无人过问。赵要求异地建房，镇政府又不批给宅基地。1989年5月，赵如标在未经有关部门批准的情况下，拆除危房，翻建成砖墙水泥结构的平顶房三间、厨房一间及楼梯间和院墙，占地125平方米。1990年9月，洪泽县水利局对赵如标作出“限期拆除擅自建翻的房屋”的行政处罚决定。赵不服向洪泽县人民法院起诉。经法院审理，认为被告所作的处罚决定对事实认定有误，判决撤销。1992年7月2日，洪泽县水利局经对赵如标翻建的房屋重新丈量后，以（92）水罚字第1号行政处罚决定重新作出处罚，责令赵如标限期拆除其翻建的房屋。赵如标不服，于1992年8月向洪泽县人民法院提起行政诉讼，请求撤销县水利局的行政处罚决定。

「审判」

洪泽县人民法院经审理认为：原告赵如标未经有关部门批准，擅自在原宅基地上新建房屋是错误的。但洪新河是一条由北向南转流向东的排水排污河，并非顺堤河，且原告新建的房屋位于经洪泽县人大通过、淮阴市人民政府批准的洪泽县城镇规划区内。《江苏省水利工程条例》（以下简称《条例》）第六条第一款第二项的规定：“处于以上河道城镇段的堤防，在采取必要的工程措施，确保防洪安全的前提下，背水坡的管理范围，堤脚外不得少于5米”。而原告新建房屋处于背水坡堤脚外20余米，不在水利局管理范围之内。被告洪泽县水利局对原告实施处罚时依据《条例》第六条第二款第六项的规定，将其对城镇段堤防的管理范围扩大为堤脚外30米至50米违反了上述“堤脚外不少于5米”的规定，系适用法规错误。故被告对原告实施处罚属越权行为。

依据《行政诉讼法》第五十四条第二项第四目之规定，该院于1992年10月30日作出判决：

撤销被告洪泽县水利局（92）水罚字第1号水利行政处罚和决定。

洪泽县水利局不服一审判决，向淮阴市中级人民法院提起上诉，要求撤销原审判决。在二审审理期间，被告提交了江苏省水利厅1992年11月17日作出的苏水政（92）37号函《对关于请求确定苏北灌溉总渠洪泽县城镇堤防管理范围的报告〉的答复》，它明确了苏北灌溉总渠的堤防管理范围，赵如标的宅基地即划归堤防管理范围之内。据此，淮阴市中级人民法院以原审判决认定事定不清，于1994年4月23日作出（1992）淮法行上字第32号行政裁定书，裁定撤销原判决，发回重审。在洪泽县人民法院重审期间，淮阴市中级人民法院发现原裁定有误，决定以审判监督程序再审。再审认为：被告洪泽县水利局在二审期间提供的苏水政（92）37号文是在一审判决后产生的，不能作为本案的定案依据，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。淮阴市中级法院（1992）淮法行上字第32号行政裁定，认定事实有误，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，于1994年8月24日作出判决：

一、撤销本院1993年4月23日（1992）淮法行上字第32号行政裁定；

二、维持洪泽县人民法院（92）泽法行初字第2号关于撤销洪泽县水利局（92）水罚字第1号水利行政处罚决定的行政判决。

「评析」

本案在审理中，主要涉及以下两个问题：

1.被告的具体行政行为是否超越职权。行政职权是为了履行国家管理职能而由法律授予行政机关的职责和权限。超越职权就是行政机关在行使行政职权时，超越了法律、法规赋予的权力，对不属于其职权范围内的事项进行处理。本案原告未经批准翻建房屋理应受到处罚，但是否由被告洪泽县水利局行使处罚权却是正确处理本案的关键。本案被告洪泽县水利局的管理权限根据《条例》第六条的规定，应是在采取必要的工程措施、确保防洪安全的前提下，背水坡的堤脚外不得少于5米的范围内。而本案原告所建房屋离堤脚有20余米，不仅远远超过了《条例》中5米的规定，而且该处渠堤结构较好，有石头垒砌的护坡。因此，此处不属于水利工程管理范围。被告依据《条例》处罚原告超越了其职权范围，侵犯了土地、城建等部门的权限，法院判决撤销并无不当。

2.被告在二审期间提供的江苏省水利厅的《答复》是否具有法律效力。在本案中，被告提供《答复》力图证明原告翻建房屋在其管理权限内。但是，第一，即使此《答复》合法有效，即认定洪新河是顺堤河，但也不能以此认定此地段就属水利工程范围，应归水利部门管理。因为《条例》明确规定了水利部门对河道城镇段堤防的管理范围“堤脚外不少于5米”，此特别规定否定了《条例》中关于“以顺堤河为界，无顺堤河的，堤脚处30至50米”的规定，即在城镇段堤防不受顺堤河和30米至50米的限制。《条例》是江苏省人大常委会通过的地方法规，其法律效力明显优于江苏省水利厅对此问题的《答复》，故此《答复》对本案没有约束力。第二，《答复》是在二审法院审理期间由水利厅接受下级请示而作出的，它恰恰证明了被告在作出具体行政行为时没有充分依据，属于先裁决后取证，违背了行政诉讼法举证规则的要求，也违背了行政程序的基本要求。

综上所述，淮阴市中级人民法院按照审判监督程序作出的撤销二审原裁定，维持一审判决的再审判决是正确的。