濮阳市华龙区华隆天然气有限公司因濮阳华润燃气有限公司诉河南省濮阳市城市管理局、河南省濮阳市人民政府确认行政协议无效案
【案例索引】
最高人民法院（2020）最高法行再509号
基本案情
2012年5月，原濮阳市天然气公司改制与华润燃气投资（中国）有限公司签订《设立濮阳华润燃气有限公司合资合同》，注册成立濮阳华润燃气有限公司（以下简称濮阳华润公司）。同年8月，濮阳华润公司与河南省濮阳市城市管理局（以下简称濮阳市城管局）签订《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营协议》，约定濮阳华润公司特许经营管道燃气的区域包括濮阳市规划区及原濮阳市天然气公司已取得的其他经营区域，并随所在区域的扩大而扩大。2013年12月10日，濮阳市城管局与濮阳市华龙区华隆天然气有限公司（以下简称华隆公司）签订《濮阳市城市管道燃气特许经营协议》（以下简称被诉协议）。
2014年11月10日，濮阳华润公司以华隆公司与濮阳市城管局签订的被诉协议侵犯其特许经营权为由，提起诉讼，请求确认该协议无效。河南省鹤壁市中级人民法院一审判决被诉协议中关于特许经营权范围的条款违法；责令濮阳市城管局采取补救措施；驳回濮阳华润公司的其他诉讼请求。濮阳华润公司、华隆公司、濮阳市城管局均不服一审判决，提起上诉。河南省高级人民法院二审判决撤销一审判决，确认被诉协议无效。华隆公司不服，向最高人民法院申请再审。
最高人民法院提审后认为，根据再审查明的事实，华隆公司与濮阳市华龙区人民政府（以下简称华龙区政府）早在2010年8月18日就签订了《濮阳市华龙区濮东产业集聚区燃气项目投资建设合同》，基于该合同，华隆公司于2010年开始在濮阳市投资建设燃气管网，项目用地、建设项目、工程规划经过濮阳市及华龙区相关行政部门审批，天然气管网低压输气管线建设项目也已备案，河南省住房和城乡建设厅也向华隆公司颁发了燃气经营许可证。上述事实充分证明华隆公司早在本案被诉协议签订前，已实际在濮阳市投资修建管道并经营管道燃气。被诉协议并不存在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及民事法律规范关于合同无效认定的情形。经最高人民法院审判委员会民事行政专业委员会讨论决定，判决撤销一、二审判决，驳回濮阳华润公司的诉讼请求。
社会影响
城市管道燃气的正常供应关系社会生产、百姓民生。濮阳市濮东产业集聚区位于河南省濮阳市城区东北部，规划面积19.25平方公里，包括机械加工制造区、商贸物流区、高新科技园区和综合服务区，是融办公、商务、居住、休闲等功能为一体的复合新区。集聚区内的管道燃气正常供应涉及当地群众和企业生产、生活，保障相关企业稳定运营的重要意义不言而喻。本案中，因相关行政机关在首次签订管道燃气特许经营协议过程中未明确确定各燃气公司的特许经营范围，导致部分特许经营范围发生重叠，案涉燃气公司之间产生多起诉讼，一定程度上影响了当地正常的生产、生活秩序。本案的办理过程中，最高人民法院综合考虑历史因素、争议区域管道燃气实际运营情况，从稳定管道燃气供应市场、保障民生的角度出发，妥善处理争议，既敦促两个经营主体在各自经营范围内提供用气服务，也稳定了案涉区域内相关市场的连续经营。
典型意义
管道燃气特许经营协议作为政府特许经营协议，是典型的行政协议。人民法院在审理行政协议效力认定的案件时，不但要根据行政诉讼法及相关司法解释规定的无效情形进行审查，还要遵从相关民事法律规范对于合同效力认定的规定。此外，人民法院对行政协议无效的认定采取谨慎的态度，可以通过瑕疵补正的，则尽可能减少行政协议无效的认定，以推动协议各方主体继续履行义务,维护国家利益和社会公共利益。本案中，华隆公司作为早期进入当地市场并提供服务的民营企业，在濮阳华润公司提起本案诉讼前已经实际经营多年，判决驳回濮阳华润公司对被诉协议无效的诉请，既妥善保护了其实体权益，也使濮阳当地的管道燃气市场恢复稳定秩序。依法保护民营企业产权和企业家权益，最大限度减少司法办案给企业生产经营带来的不利影响，维护了市场公平竞争，弘扬了契约精神和企业家精神，彰显了司法服务保障民营经济发展的力度和温度。
