该房屋租赁纠纷是民事纠纷还是行政纠纷

　　[案情]

　　1998年5月，某县房产公司（管理该县公产房的事业单位）对县城新民路81号公有房屋进行改造后，与刘某签订房屋租赁协议，房产公司将店面租赁给刘某经营，租赁期限为一年，自1998年7月1日起至1999年6月30日止，每月租金500元。合同期限届满后，刘某继续使用该店面，每月仍支付500元租金给房产公司，但双方未续签合同。期间，刘某对店面进行室内装修，房产公司得知也未提出异议。2001年10月该县进行机构改革，撤销了房产公司，成立了房产管理局。2004年元月16日，房产管理局决定对现有公产房采用招标形式确定新的承租人，刘某参加了81号店面的招标，但该店面被他人中标。次日，房产管理局以书面形式通知刘某在元月20日前搬迁，刘某认为自己对店面装修的投资款未得到补偿，拒绝搬迁。元月24日，房产管理局向刘某送达了《行政处罚事先告知书》、《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚听政告知书》，刘某未进行申辩。2月13日，房产管理局对刘某进行行政处罚：一、停止违章占用公有房屋；二、从2004年元月17日起按现房屋租金处五倍的罚款。刘某收到处罚决定书后，未申请复议或提起诉讼，又未自觉履行，房产管理局遂向法院提起强制执行申请。

　　[评析]

　　法院能否受理房产管理局的执行申请，即该类纠纷是民事纠纷还是行政纠纷？有两种不同的观点。

　　第一种观点认为，该纠纷属于行政纠纷，法院应当受理房管局提出的行政非诉执行申请。我国建设部颁布的《城市公有房屋管理规定》第四十三条第三项明文规定，强占公有房屋的，责令其限期迁出，赔偿损失，应处以该房屋强占期间租金总额五倍以下的罚款。作为房地产行政管理职能部门，房产管理局在查明刘某强占公有房屋事实，履行告知义务程序的基础上，适用该行政规章作出的行政处罚于法有据。刘某在规定的期限未申请复议又未采取司法救济措施，该行政处罚决定书即发生法律效力。刘某不自觉履行，房产管理局向法院申请强制执行，法院就应当受理。

　　第二种观点是，该纠纷属于民事纠纷性质，房产管理局作出的具体行政行为明显缺乏依据，人民法院应裁定不准予执行。理由是：

　　一、房产管理局适用行政规章对刘某进行行政处罚缺乏法律依据。刘某与房产公司签订租赁合同是平等主体之间的民事法律行为，由此产生的租赁纠纷不属于行政法调整的范畴，而应当适用《合同法》的相关规定进行处理。房产公司主张刘某搬迁能否支持，刘某的抗辩是否成立，双方应承担怎样的法律责任，应当通过仲裁或诉讼加以解决，在双方的纠纷尚未得到裁决前，冒然认定刘某属强占公有房屋，难于令人心悦口服，所以说房产管理局适用行政规章对刘某进行处罚于法无据。

　　二、房产管理局认定刘某强占公有房屋与事实不符。刘某经营房产公司的店面缘由双方签订了房屋租赁合同，尽管租赁期限届满，但刘某继续使用租赁物，房产公司未提出异议且接受了刘某的租金，根据《合同法》第二百三十六之规定，原租赁合同继续有效，但租赁期为不定期。《合同法》第二百三十二条规定，对不定期合同，当事人可以随时解除，但出租人解除合同应当在合理期限内通知承租人。就本案而言，房产管理局未尽通知义务，也未明确提出解除租赁合同，就以招标形式确定新的承租人显然与法相悖。刘某在租赁物中继续经营是有法可依的，该行为不属于强占公有房屋的范畴，所以房产管理局认定刘某强占公有房屋缺乏事实依据。

　　三、房产管理局对刘某进行处罚在程序上存在重大瑕疵。房管局一方面既是行政执法机关，具有行政管理职能，另一方面又是公产房的管理部门，从事经营活动。其与刘某签订租赁合同，收取租金是一种民事活动，双方产生民事法律关系。如果房管局在与承租人发生纠纷时却行使自己的行政管理职权来保护自身利益，就无法保证其作出的具体行政行为公正而无偏私，这与我国程序法设置的回避制度背道而驰。

　　四、《城市公有房屋管理规定》是在90年代初颁发的，当时的立法目的，法律的基本原则，所规定的基本法律制度和措施，都是以计划经济为背景确定的，在市场经济体制下，这些法律、法规已经日益显示不适应性，与现行法律相抵触的法规，我们就不能参照执行，因此人民法院应当裁定不准予执行，以规范市场，促进市场经济有序、健康地发展。

　　笔者同意第二种意见。