刘秀兰诉沈阳市皇姑区规划土地局不履行规划管理职责案

　　「颁布单位」最高人民法院中国应用法学研究所

　　原告：刘秀兰，女，1945年10月16日生，无职业，住沈阳市皇姑区黑龙江街10巷1号。

　　被告：沈阳市皇姑区规划土地管理局。法定代表人：张宝成，局长。

　　刘秀兰居住于沈阳市皇姑区黑龙江街10巷1号2楼公房内。1993年初刘秀兰所住楼房的一楼邻居高杨未经国家有关部门批准，自行在邻近主楼的北侧翻建一违章棚厦13.94平米。该棚厦棚顶与主楼相连，距刘秀兰所住二楼窗户高度不足1米，为此刘秀兰以该建筑影响其正常生活及安全为由自1994年先后到被告及有关部门多次上访。

　　皇姑区规划土地管理局于1995年9月28日对高杨以（95）012号下达违法案件行政处罚决定书：“责令受处罚人高杨将北侧棚厦与主楼断离，棚厦南墙距住宅主楼北墙面间距为1米，房檐距住宅主楼最近点不得小于0.8米，要求15日内完成”，处罚决定生效后高杨既未起诉也未履行，皇姑区规划局在处罚决定生效后，在法定三个月有效期间内亦未申请人民法院强制执行，因问题未解决，事后刘秀兰仍继续上访。

　　1997年3月刘秀兰又以正式书面形式向被告提出申请，要求履行法定职责，拆除高杨的违章建筑，为此被告行政机关工作人员将刘秀兰申请处理之事告之高杨。1997年5月4日高杨按原处罚决定的内容履行，自行将与主楼相邻的违章违房拆除1米；后因被告未对原告的申请作出处理，故原告于1997年6月向沈阳市皇姑区人民法院提起诉讼。

　　原告刘秀兰诉称：请求判决被告依法履行职责，拆除其楼下高杨家的违章建筑。被告皇姑区规划土地管理局辩称，其于1995年9月28日就原告申请事项，已作出处罚决定，且在1997年5月4日受处罚人已按原行政处罚决定履行，将与主楼邻接的违建房拆除缩短1米，不存在不履行职责的问题，要求法院驳回原告之诉。

　　「审判」

　　皇姑区人民法院经审理认为：被告作为国家建设规划主管部门本应依照国家规划法及有关法律规定依法行政，对违章建筑的行为人，依照法定职权应给予行政处罚以保护原告人的合法权益。虽被告曾于1995年对违章建筑行为人作过处罚决定，但处罚生效后，违章建筑的行为人并未自动履行，被告也未在法定期间内申请人民法院执行，故处罚决定已失去应有效力。两年后原告于1997年3月以书面形式再次向被告提出申请继续要求履行法定职责，被告未依法作出行政行为属不履行法定职权，故原告请求合法应予支持，致于被告提出其已履行职责，鉴于原行政处罚决定已失去法律的强制效力，故其主张不能成立，被告有责任依法履行职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第五十四条第三项、《中华人民共和国城市规划法》第九条、第十条、第三十二条、第四十条之规定，该院于1997年9月1日作出判决如下：限被告二个月内履行法定职责，依法作出具体行政行为。一审判决于1997年9月22日送达后，本案原、被告在法定期限内均未提起上诉。

　　「评析」

　　本案是一起因政府规划管理部门不履行规划管理职责，未在法定期限内申请人民法院对行政处罚决定强制执行，从而使行政处罚决定实际丧失强制执行效力后而引起的诉讼。该案件提出了一个新问题，即行政处罚强制执行效力丧失后，被处罚人又履行了原处罚决定内容，可否视为行政机关事实上已履行了法定职责，审理该案中是否追加被处罚人参加诉讼以及对不履行法定职责案，在审查受理方面行政执法部门仍需完善公开监督措施，以及时有效保护公民、法人、其它组织依法申请行政机关履行职责的权利。

　　一、关于此案是否构成拒不履行法定职责的问题。有人认为规划管理机关已作过处罚决定，而且行为人高杨对处罚没有提起诉讼，说明行政处罚决定已经生效，作为规划土地局的行政处罚决定书是其履行职责的书面依据，虽在法定三个月的执行期限中未申请法院执行，但两年后高杨又执行了这一决定内容，使开始落空的行政行为得以实现，故属履行了职责，笔者认为这是一起因政府规划部门不履行规划管理职责的案件，《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑构筑物或者其他设施，影响城市规划尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划主管部门责令限期改正，并处罚款”。又据《沈阳市城市规划管理条例》第五十三条规定“在城市规划区内未取得《建设工程规划许可证》或临时《建设工程规划许可证》规定进行建设，严重影响城市规划的，由市或县区城市规划行政主管部门责令停止建设限期拆除或没收违法建筑构筑物及其它设施……”。因此高杨所建的房屋未经任何部门批准，属违章建筑，且该违章房已严重影响原告的正常生活安全，原告曾多次向有关部门上访要求规划局处理。虽规划部门已对高杨作出处罚，责令其拆除1米与主楼离开，处罚生效后，高杨当时并没有执行，而规划局也未在行政诉讼法规定三个月的申请期限内提出申请，使这种处罚归于失效；为此规划局属未履行应尽职责，至于高杨两年后又自动执行了原处罚决定，显然是由于原告要求被告履行职责，行政机关作受处罚人工作的结果，对此不能视为规划局履行了职责。严格说其第一次曾作的处罚只是形式上的履行职责，而不是实质意义上的履行职责，且形式上也不是完整的，因为按照法律的规定，对违章建筑的房屋处理应当限期拆除，而允许高杨继续保留部分违建的行为是履行职责不当，故有责任继续履行职责，法院判令被告履行法定职责，依法作出行政行为是正确的。

　　二、本案是否追加高杨作为第三人参加诉讼的问题。本案在审理中曾有一种意见认为，审理此案应追加被处罚人作为第三人参加诉讼，主要理由是案件处理最终结果与高杨有利害关系。我们认为此案可不追加高杨参加诉讼，理由是不履行法定职责案，主要是针对被告行政机关不作为而言的，作为法院判决的内容只能判令规划部门限期履行职责，而不能判令行政机关直接作出某项行政行为，否则，将造成司法代替行政。履行职责是行政机关的事与高杨无关。如果是对已作出行政处罚不服提起诉讼的，因处罚内容涉及当事人的权利，应追加有利害关系的第三人参加诉讼。