王丽英不服信丰县公安局消防科行政处罚决定案

「案情」

原告：王丽英，女，1969年10月生，汉族，信丰县粮食局职工，现住信丰县加定镇水东天丽美容美发院。

被告：江西省信丰县公安局消防科。

法定代表人：李隆甫，信丰县公安消防大队大队长（兼）。

1996年2月8日凌晨1时30分，信丰县加定粮管所职工宿舍楼原告王丽英住房发生火灾。经扑救灭火后，从当日上午开始，信丰县公安局消防科组织人员对火灾事故进行了调查。经询问原告及有关证人，进行现场勘查，于2月14日作出《火灾原因认定书》。认定这起火灾是从原告王丽英房内烧起的，起火点在房内北面距房门2.35米的低柜处，由于原告王丽英使用电器不慎，导致低柜燃烧引起火灾。但被告信丰县公安局消防科未将《火灾原因认定书》送达给王丽英，亦未告知原告王丽英如对火灾原因认定不服，可以要求重新认定。便于1996年3月13日作出了第96002号《消防管理处罚裁决书》，以王丽英使用电器不慎造成火灾事故为由，依据《江西省消防条例》第四十八条，决定给予责任人王丽英罚款1500元的处罚。王丽英不服，以被告处罚事实不清，违反法定程序为由，向信丰县人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告对其所作的处罚决定。

「审判」

信丰县人民法院经审理认为，依照公安部有关规章规定，被告依职权对火灾事故责任人原告王丽英进行处罚时，理应向王丽英出具《火灾原因认定书》及告知原告如对火灾原因认定不服，可以提出重新认定，但被告却未依照执行。其行为违反了法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第3目、第五十三条第一款，参照公安部《消防监督程序规定》第二十七条，以及公安部《关于对火灾原因鉴定或认定和火灾事故责任认定不服不属于申请复议范围的通知》（以下简称《通知》）的规定，该院于1996年6月14日作出一审判决：

撤销被告信丰县公安局消防科在1996年3月13日对原告王丽英作出的第96002号消防管理处罚决定。

一审宣判后，信丰县公安局消防科不服，向赣州地区中级人民法院提出上诉称：上诉人所作出的处罚裁决事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原审判决显失公正。请求二审法院撤销原判，维持上诉人的消防管理处罚决定。被上诉人王丽英辩称，上诉人信丰县公安局消防科认定火灾原因是由于被上诉人使用电器不当所致，这是没有事实依据和科学道理的错误结论。因为发生火灾时被上诉人家中无人在家，也根本谈不上使用电器。上诉人在执法程序中没有依照《消防监督程序规定》及时按《火灾责任认定书》送达给被上诉人，便直接作出处罚决定，剥夺了被上诉人依法应具有的申请复议权。原审判决正确，请求二审法院维持原判。

赣州地区中级人民法院经审理认为，上诉人信丰县公安局消防科在处理火灾事故中，应按照公安部《消防监督程序规定》将火灾原因认定书送达给当事人，并告知当事人如对火灾原因认定不服，可以向当地主管公安机关或上一级公安消防监督机构申请重新认定。上诉人信丰县公安局消防科未依法定程序进行消防管理处罚，使被上诉人王丽英失去了申请重新认定的机会，应当由上诉人信丰县公安局消防科依法定程序对火灾事故进行重新处理，保障被上诉人王丽英可以重新申请认定的权利。上诉人的上诉理由不予支持。原审信丰县人民法院作出的（1996）信行初字第4号行政判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，该院于1996年9月20日作出终审判决：

驳回上诉，维持原判。

「评析」

本案主要涉及以下四个问题：

一、关于被告实施处罚的程序是否合法的问题本案是以被告的具体行政行为违反法定程序为主要理由而作出撤销判决的。从《行政诉讼法》第五十四条第一项、第二项的规定可以看出，具体行政行为是否符合法定程序既是作出维持判决的必要条件，也是作出撤销判决的充分条件。因此，审查具体行政行为程序的合法性是审理行政案件的一项重要内容。就行政处罚来说，应着重审查处罚程序是否遵循了公正、公开的基本原则；是否告知当事人处罚的事实、理由和依据；是否听取当事人的陈述、申辩；是否符合回避制度的要求；是否保障了当事人申请复议（包括重新认定）的权利，以及是否贯彻其他一些正当法律程序的基本要求。在本案中，被告未按有关规定出具火灾原因认定书，及告知申请重新认定的权利，而作出处罚决定，实质上违反了向当事人告知处罚事实和理由，保障当事人申辩权、申诉权的基本程序要求。显然，是一种严重的程序缺陷，明显的程序违法。一审法院据此作出撤销判决是正确的。

二、关于被告是否适格的问题行政诉讼的被告通常是作出具体行政行为的行政机关。行政机关的内部机构主要是具体办理本机关的各项行政事务，而不以自己的名义对外行使职权，因此，一般不具有被告的资格。但是当内部行政机构在获得法律、法规明确授权的条件下，以自己的名义独立对外行使职权并承担相应的法律责任，此时，依照《行政诉讼法》第二十五条第四款之规定，该行政机构具有被告资格。就本案来说，《中华人民共和国消防条例》已规定：县级以上公安机关设立消防监督机构，负责监督工作。据此，本案被告？？信丰县公安局消防科属于法律授权实施消防监督工作的行政机构，在以其名义实施行政处罚而引起的行政诉讼中，由其作被告是适格的。

三、关于对火灾原因认定是否具有可诉性问题火灾原因的调查属于消防监督机构的法定职责。消防监督机构在处理火灾事故时，应当作出火灾原因认定和火灾事故责任认定，并应向当事人出具“认定书”。根据公安部公通字（1994）第7号《通知》规定，如果当事人对“认定”不服，只可向当地主管公安机关或上一级公安消防监督机构申请重新认定，而不能提请行政复议。并且作出的重新认定为最终认定。可见，在行政复议领域，火灾原因认定是不可“诉”的。但是在行政诉讼领域，火灾原因认定是否可诉呢？目前法律法规尚无明确规定。对此，可参照最高人民法院关于当事人就交通事故责任认定、医疗事故鉴定向人民法院起诉，人民法院不予受理的意见办理。因为，火灾原因认定与交通事故责任认定、医疗事故鉴定一样都是行政确认行为，它们只是对某一法律事实或法律关系是否存在的判断，具有检验、甄别的性质，是行政机关作出行政处理决定的前提，而不直接影响当事人的权利义务。人民法院只需将其作为一种特殊证据来审查和决定是否采信，而不必作为行政诉讼的客体（或称标的、对象）进行审理。因此，本案原告虽然对火灾原因认定的真实性、可靠性提出了异议，但法庭不对其效力作出判决是符合目前司法实践对此类问题的处理方式的。

四、关于被告适用的法律、法规是否合法的问题《中华人民共和国消防条例》第三十条第二款规定了火灾事故责任人的刑事责任、行政处罚和行政处分三种法律责任，但这种规定并无具体的制裁内容，是一种准用性规范。在具体适用时，应当按照有关的法律法规来处理。就违反消防管理行为的行政处罚来说，国家消防条例规定“由公安机关依照治安管理处罚条例给予处罚”。而按照治安管理处罚条例第二十六条第四项规定：对过失引起火灾，尚未造成严重损失的行为，处以十日以下拘留，一百元以下罚款或者警告。但本案被告却是依据《江西省消防条例》（1995年12月20日江西省人大常委会通过，1996年1月1日起施行）第四十八条来处罚原告的。该条规定：对违反本条例规定，造成火灾事故的，对直接责任人处以500元至2000元罚款。显然，《江西省消防条例》规定的罚款处罚幅度大大超过了治安管理处罚条例的规定，被告依照《江西省消防条例》来处罚原告，这与国家消防条例和治安管理处罚条例的规定是相抵触的，因此，应认定被告的处罚行为在适用法律法规方面是错误的。同时，被告以自己的名义实施处罚，而不是依国家消防条例、治安管理处罚条例的规定由公安机关来实施，其行为也超越了职权。可见，就实体法的适用来说，被告的处罚行为也是违法的。但本案一、二审法院均未对此进行确认，也是欠妥的。