建阳市第二建筑工程公司不服建阳市第二轻工业局以未取得室内装饰《施工许可证》而进行

「案情」

原告：建阳市第二建筑工程公司。

法定代表人：曾而昌，经理。

被告：福建省建阳市第二轻工业局。

法定代表人：王象贷，局长。

1996年9月27日，第二建筑工程公司与中国建设银行建阳市支行签订了营业厅装修建筑安装工程合同，合同规定施工项目为营业厅、门厅、一、二、三层吊顶等装饰工程，预算总造价为30万元，实行包工包料，同时规定工程期限等。1996年10月5日，原告向建阳市建设委员会领取建筑施工许可证后，即对座落在建阳市城区人民路2号建设银行综合大楼二层进行装饰装修施工，为使建筑物内部空间达到一定的环境质量要求，原告使用了装饰装修材料，对建筑物内部六面墙进行了修饰处理，并用混凝土浇注附贴花岗岩做了该营业厅的营业柜台。开工伊始，被告发现后即进行制止，并两次发出书面通知要求原告办理有关手续。原告未予理睬，继续施工。同年12月3日，被告以原告未取得室内装饰施工《资质等级证书》和未办理《施工许可证》进行室内装饰活动，违反国务院国办通（1992）31号文和中国轻工总会轻总室（1996）4号文的有关规定，依据南平市人民政府南政（1995）244号《南平市室内装饰行业管理规定》第十四条规定，作出潭饰管罚字（1996）第1号行政处罚决定书，决定对第二建筑公司罚款5000元。第二建筑公司不服，向建阳市人民法院提起诉讼。

原告诉称：被告建阳市第二轻工业局认定原告第二建筑公司未取得室内装饰施工《资质等级证书》和未办理《施工许可证》，作出罚款5000元的行政处罚决定，超越职权，缺乏事实根据和法律依据，因此该具体行政行为违法，请求人民法院依法撤销被告的行政处罚决定。具体理由是：1.被告不具有对原告进行处罚的行政执法主体资格。因为法律没有赋予、人民政府也没有授予被告行使此项行政处罚的权利。2.被告对原告作出的行政处罚决定缺乏事实根据。原告对建设银行综合大楼二层营业厅进行的是建筑装饰、装修工程，而不属于室内装饰工程。被告认定原告进行室内装饰行为，显然是错误的。3.被告的行政处罚适用法律错误。被告在行政处罚决定书中适用的三个规范性文件，均不能作为处罚的法律依据：国务院（1992）31号文没有设定对装饰业的处罚；中国轻工总会（1996）4号文无权设定处罚；南平市人民政府的规范性文件更无权设定行政处罚。因此，被告的处罚决定明显地违反了行政处罚法第十四条的规定，是违法的。

被告辩称：原告第二建筑公司存在违法的事实，被告依法对其进行处罚，有事实根据和法律依据，并符合法定程序，请求人民法院维持其行政处罚决定。具体理由是：1.被告具备行使行政执法的主体资格，享有依法行政的权利。国务院国办通（1992）31号文明确规定，室内装饰行业由轻工系统管理；中国轻工总会、福建省人民政府以及南平地区行政公署的规范性文件，也都作了这样的明确规定。2.原告存在室内装修装饰违法行为的事实。原告未取得室内装饰行业主管部门核发的室内装饰施工《资质等级证书》和未办理《施工许可证》，而进行建设银行综合大楼二层营业厅的内部顶面、地面、墙面等装饰装修活动。3.被告对原告的行政处罚具有法律依据。根据行政处罚法第十二条规定，国务院部委制定的规章，对法律法规尚未设定处罚的，可以设定警告或者一定数额的罚款。中国轻工总会制定的《全国室内装饰行业管理暂行规定》第二十二条规定：未取得室内装饰设计、施工资质证书和许可证而进行室内装饰设计、施工等行为的，由县级以上行政主管部门会同有关部门按照国家和有关部门的规定予以处理，构成犯罪的，由司法机关依法追究责任。《南平市室内装饰行业管理规定》更是作了具体规定。因此，被告的处罚决定适用法律是正确的。

「审判」

建阳市人民法院经公开开庭审理认为，原告第二建筑公司依照其与建阳市建设银行支行于1996年9月27日订立的营业厅装修工程合同，在对建设银行综合大楼二层营业厅进行装饰施工中，除进行墙壁六面的建筑装饰外，还对营业厅空间使用砖混附贴花岗岩及铝材玻璃构筑营业服务柜台等，已超出国务院国办通（1992）31号文所界定建筑装饰范围。根据国务院上述文件的规定，被告建阳市第二轻工业局对室内装饰活动有权依法进行监督管理。但是，被告以原告未取得《施工许可证》和《资质等级证书》进行室内装饰经营活动为由，依据《南平市室内装饰行业管理规定》第十四条规定，对原告科以5000元罚款，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第二目、《中华人民共和国行政处罚法》第十三条之规定，该院于1997年4月3日作出判决：

撤销建阳市第二轻工业局潭饰管罚字（1996）第1号行政处罚决定。

一审宣判后，双方当事人在法定期限内未提出上诉。

「评析」

本案的案情并不很复杂，但争议的问题颇多，影响面较广。法院在审理过程中，主要涉及以下几个问题：

（一）关于被告是否具有行政执法的主体资格问题。

行政执法主体资格，是指行政机关以及其他组织获得法律法规的授权，具有行政执法的权利能力以及行政诉讼的权利能力。根据行政法的基本规则，特定的行政主体只能行使特定的行政职权。特定的行政主体如果行使了不属于其职权范围内的职权或其他行政主体的职权，即是越权。也就是说，特定的行政主体在自己的特定职权范围之外的其他行政管理领域即不具有行政执法主体资格。联系本案而言，被告是否具有行政执法主体资格的争议，主要涉及原告第二建筑公司对建设银行综合大楼二层营业厅进行的是建筑装饰、装修工程，还是室内装饰、装修工程，亦即涉及两者范围的界定问题。对此，一种意见认为，根据国务院的授权，建设部制定的《建筑装饰装修管理规定》第三条规定，建筑装饰装修是指为使建筑物、构筑物内、外空间达到一定的环境质量要求，使用装饰装修材料，对建筑物、构筑物外表和内部进行装饰处理的工程建筑活动。因此，原告对建设银行综合大数二层营业厅的装饰装修，属于建筑装饰，被告无权管理监督。另一种意见认为，中国轻工总会制定的《全国室内装饰行业管理暂行规定》第三条规定：中国轻工总会是全国室内装饰行业的主管部门；县级以上地方轻工管理部门或室内装饰行业管理机构负责辖区的室内装饰活动的监督管理工作。特别是国务院国办通（1992）31号文第一条规定：建筑装饰工程止于墙壁六面的处理，不再向室内空间延伸；室内装饰行业侧重于室内装饰用品的成套供应，环境设计和空间处理（其中包括室内装饰装修工程的设计与施工）以及室内用品的陈设布置，仍由轻工业部门管理。因此，根据国务院31号文件的上述界定，人民法院审理判决确认被告第二轻工业局对室内装饰活动有权依法进行监督管理，亦即被告具有此项行政执法的主体资格，是正确的。

（二）关于原告的装饰工程是建筑装饰还是室内装饰装修工程的认定问题。

查清违法事实，取得充分确凿的事实证据，是行政机关进行处理、处罚的重要基础。本案争议的第二个问题就是原告的装饰工程是建筑装饰还是室内装饰装修工程，亦即是原告是否存在违反有关规范的事实。一种意见认为，原告第二建筑公司具有建设行政部门颁发的建筑装饰《资质等级证书》和《施工许可证》，进行的装饰装修工程是建筑装饰，不存在违法的行为，被告认定原告无证进行室内装饰活动，没有事实根据，被告以此为由对原告实施处罚，显然是错误的。另一种意见认为，经过查证，原告第二建筑公司依据其与市建设银行支行订立的建设银行综合大楼二层营业厅装修工程合同，在进行装饰施工中，除进行墙壁六面的建筑装饰外，还对营业厅空间，使用砖混附贴花岗岩及铝材玻璃构筑营业服务柜台等事实。因此，人民法院审理认定第二建筑公司装饰装修工程已超出了国务院国办通（1992）31号文所界定的建筑装饰范围，违反了有关规定，也是正确的。

（三）关于被告行政处罚决定适用的三个规范性文件能否作为处罚的法律依据的确认问题。

行政机关对行政相对人实施行政处罚，必须有法律依据。对此，法律作了明确和严格的规定。行政处罚法定原则，是《中华人民共和国行政处罚法》的基本原则，该法的许多条款对此作了具体的规定。也即是说，法律、法规以及规章未明文规定可以处罚的，行政机关不能实施处罚；法律、法规以及规章有明文规定可以处罚的，行政机关才能实施处罚；法律、法规以及规章未明文规定可以处罚而实施行政处罚，即是违背了行政处罚法定的原则，因是违法的。本案争议的另一个主要问题，就是被告的行政处罚决定适用的三个规范性文件能否作为处罚的法律依据。对此问题也存在两种不同看法。有的意见认为，按照行政处罚法第十二条的规定，法律法规尚未设定处罚的，行政规章可以设定警告和一定数额罚款的处罚。中国轻工总会制定的《全国室内装饰行业管理暂行规定》对违反该规定的行为，规定可以由主管行政部门依照有关规定处理。当地政府制定的《南平市室内装饰行业管理规定》，对违反有关规定的行为如何实施处罚，又作了具体的规定。因此，被告的处罚是有法律依据的，法院应当给予确认。第二种意见认为，根据行政处罚法定原则和行政处罚法的具体规定，行政机关实施行政处罚必须严格按照法律、法规以及规章的规定要求进行，亦即要有相关的法律、法规以及规章的具体条款规定作为实施处罚的法律依据。本案中，被告行政处罚决定适用三个规范性文件都不能作为行政处罚的法律依据：一是国务院的国办通（1992）31号文没有具体的条款规定处罚；二是中国轻工总会制定的《全国室内装饰行业管理暂行规定》也没有设定处罚的具体条款，而且值得特别指出的是，中国轻工总会虽然仍被授权行使部分行政职权，但已不属国务院的部委，法律没有赋予制定行政规章设定行政处罚的权力，因而其规范性文件不能设定行政处罚，事实上，上述规范性文件也有没有设定行行政处罚；三是南平市政府的规范性文件不是行政规章，更无权设定行政处罚。所以被告对原告的行政处罚之具体行政行为适用法律错误，是显而易见的。因此，人民法院对本案判决确认被告以原告未取得《施工许可证》和《资质等级证书》进行室内装饰经营活动为由，依据《南平市室内装饰行业管理规定》第十四条规定，对原告科以5000元罚款，属适用法律错误，判决撤销被告的行政处罚决定，也是正确的。

（四）关于法院对本案作撤销判决的同时应否判令被告重新作出具体行政行为的问题。

我国行政诉讼法第五十四条第（二）项规定：具体行政行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权和滥用职权等情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。本案经审理，法院认定被告的具体行政行为适用法律错误，判决撤销。但是。鉴于本案原告实施装饰装修工程的行为违反了有关规定，法院在作出撤销判决的同时，应否判决被告重新作出具体行政行为，同样存在不同意见。一种意见认为，本案被告行政处罚之具体行政行为，因适用法律错误，法院应当判决撤销，但鉴于原告存在违法的事实，所以法院在作撤销判决的同时，应依照行政诉讼法的有关规定，判令被告重新作出具体行政行为，法院对本案的审判没有这样做，应当说是一个缺陷。第二种意见认为，在一般情况下，行政相对人存在违法的事实，法院可以判决被告重新作出具体行政行为，但是，本案中虽然原告存在违反某些规定之行为，但现行法律法规以及规章对此种行业都没有设定行政处罚，基于这种情况，法院依照行政诉讼法的规定，也可以不同时判决被告重新作出具体行政行为，或者提出司法建议，由有关机关完善法律规范。鉴此，人民法院对本案的判决未同时判令被告重新作出具体行政行为，并不违背法律的规定。