陈乃信等不服霞浦县渔政管理站以无证捕捞对其予以行政处罚决定案

「案情」

原告：陈乃信，男，34岁，福安市人，农民，住福安市湾坞乡浮溪村。

原告：陈信祥，男，28岁，福安市人，农民，住福安市湾坞乡浮溪材。

被告：福建省霞浦县渔政管理站。

法定代表人：苏文超，站长。

1991年7月8日上午9时许，原告陈乃信、陈信祥未办理渔业生产捕捞许可证进行生产，将载有渔网等定置网作业所需用具的渔船停泊在盐田港岱歧头海区，被霞浦县渔政管理站的海上执勤人员查扣。被告霞浦县渔政管理站根据《福建省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》第三十四条之规定，随即作出（91）闽霞渔政处罚字第215号和213号行政处罚决定，分别对原告陈乃信、陈祖兴（实为陈信祥）各处以没收渔船壹条、罚款2000元之处罚，并将没收的两条渔船及船上用具拖至霞浦县溪南镇鼻仔头村沙滩上，渔船因搁靠造成一定损坏。当时，原告陈乃信、陈信祥不在现场，处罚决定书由陈祖兴签字收取；被告霞浦县渔政管理站对船上的用具等未进行清点并开列清单。陈乃信、陈信祥不服霞浦县渔政管理站的行政处罚决定，于1991年7月25日向霞浦县人民法院提起诉讼。

原告陈乃信、陈信祥诉称：被告认定两原告未按规定取得捕捞许可证进行捕捞而对其作出的行政处罚，缺乏事实根据，适用法律错误，且行政执法程序违法，请求人民法院依法判决撤销被告的行政处罚决定，如数归还被扣押的财产并赔偿损失。主要理由是：

1.原告并没有出海进行捕捞，而仅仅准备打桩并申请捕捞许可证后捕虾饵干花苗。被告认定原告违法出海捕捞，没有事实根据。而且，张冠李戴，被没收的两条渔船中一条渔船船主是陈信祥，而处罚决定却认定是陈祖兴。被告对船主是谁都未搞清楚就草率地作出处罚决定。

2.两原告的两条渔船上是备有渔具，但停在村子附近海域并未出海，尚未进行捕捞。被告错误地适用《福建省实施〈渔业法〉办法》第三十四条规定进行处罚。这一条款规定，未取得捕捞许可证擅自进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，可以并处罚款；情节严重的，可以没收其渔船、渔具。还具体规定：内陆机动渔船，每作业单位处一百元至五百元罚款。两原告仅仅是将船停泊在海面上，称不上“情节严重”，被告处以没收渔船和2000元罚款，不符合法律法规的规定，属适用法律错误。

3.被告执法程序不合法。被告的执法人员在现场检查并作出处罚决定时，两原告均不在场，处罚决定书是被告要非当事人陈祖兴签字收取的，而且执法人员未对船上财产进行清点，开列清单让被处罚人签字，都是违反处罚程序的。

被告霞浦县渔政管理站辩称：陈乃信及另一个受处罚人陈祖兴在禁渔区、禁渔期无证捕捞，肆意破坏海产资源，情节严重，依法对其实施处罚并无不妥，请求人民法院维持被告的行政处罚决定。主要理由是：

1.陈乃信及陈祖兴存在违法行为，应当给予处罚。被告确认陈乃信及陈祖兴为被处罚主体是有根据的，即陈祖兴本人承认，有询问笔录为证。

2.福建省人大常委会颁布施行的《官井洋大黄鱼繁殖保护区管理规定》明确规定了官井洋大黄鱼繁殖保护区范围，该海域属禁渔区；同时还规定定置作业的禁渔期为每年的6月16日至9月15日。陈乃信、陈祖兴在禁渔区、禁渔期设置定置网捕捞，破坏海产资源，违反了福建省实施渔业法办法的有关规定，依照该《办法》第三十四条之规定给予处罚，适用法律是正确的。

3.陈乃信及陈祖兴在该禁渔区、禁渔期捕捞，其违法情节严重，依照省实施渔业法办法的有关规定给予没收渔船和罚款2000元，也是适当的。

「审判」

霞浦县人民法院受理后，于1991年8月14日依法开庭公开审理。在审理过程中，县法院因本案适用法律法规问题需报请上级法院作出司法解释，于1991年10月9日依法作出裁定中止审理。在最高人民法院就有关法律法规适用问题作出司法解释后，县法院恢复对本案的审理。经审理认为：原告陈乃信、陈信祥无证捕捞事实存在，依法应予以处罚。但被告所作没收原告陈乃信及陈祖兴（实为陈信祥）之渔船的处罚决定，与《中华人民共和国渔业法》第三十条规定不符，对无证捕捞的无没收渔船的规定，属适用法律错误。因此，被告对造成的渔船搁靠损坏、船上用具损失，应负一定经济赔偿责任。经调解，原被告协商达成协议，由被告适当赔偿原告因扣押其渔船而造成的损失。依照行政诉讼法第五十四条第一项、第二项第二目、第六十七条第三款及六十八条第一款之规定，该院于1992年3月9日作出判决：1.维持被告霞浦县渔政管理站（91）渔霞渔政处罚字215号和213号分别对原告陈乃信、陈信祥各处以罚款人民币2000元之处罚决定；2.撤销被告霞浦县渔政管理站（91）闽霞渔政处罚字第215号和213号分别对原告陈乃信、陈信祥各处以没收渔船壹条的处罚决定；3.被告霞浦县渔政管理站分别赔偿原告陈乃信、陈信祥因渔船被扣押而造成的当年生产损失人民币各500元；4.被告霞浦县渔政管理站赔偿原告陈乃信因渔船搁靠损坏、船上用具损失人民币2300元；赔偿原告陈信祥因渔船搁靠损坏、船上用具损失人民币1530元。一审宣判后被告霞浦县渔政管理站不服，向宁德地区中级人民法院提出上诉。

霞浦县渔政管理站上诉称：原审法院既认定陈乃信、陈信祥无证捕捞事实存在，应依法予以处罚，又判决县渔政站应赔偿陈乃信、陈信祥当年生产损失各500元和赔偿因渔船搁靠损坏、船上用具损失2300元与1530元，自相矛盾。陈乃信、陈信祥有违法行为，执法机关不承担赔偿责任。该站依据地方性法规？？省实施渔业法办法的有关规定，对陈乃信、陈信祥无证捕捞的违法行为进行处罚，适用法律法规正确，原审法院认定适用法律错误不当。请求二审法院依法改判，全部维持县渔政站的行政处罚决定。

陈乃信、陈信祥答辩称：原审法院认定陈乃信、陈信祥“无证捕捞事实存在”，与事实不符。陈乃信、陈信祥并未进行捕捞，不应受罚。渔业法第三十条对无证捕捞并无没收渔船的规定，县渔政站没收渔船，适用法律错误。县渔政站的违法具体行政行为，给陈乃信、陈信祥造成巨大经济损失，原审法院判决赔偿数额太少，要求赔偿实际损失。

宁德地区中级人民法院审理认为，原审判决认定事实不清，程序不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，于1993年5月22日作出裁定：一、撤销霞浦县人民法院（92）霞法行判字第004号行政判决；二、发回霞浦县人民法院重审。

霞浦县人民法院另组合议庭对本案进行重审。重审期间，被告霞浦县渔政管理站认为其依据省实施渔业法办法中“可以没收渔船”的规定，为此，决定撤销对两原告没收渔船的处罚。两原告对被告各处以2000元罚款再持异议。被告行政侵权赔偿问题，在合议庭的主持下原、被告双方进行调解，达成了协议：被告霞浦县渔政管理站因违法没收原告渔船造成损失，赔偿陈乃信5250元，赔偿陈信祥3450元。1993年10月26日，原告陈乃信、陈信祥以被告已撤销了对其没收渔船的处罚；原告对各被处罚款2000元不再持异议；双方已就因没收渔船造成损失的赔偿问题达成协议等为由，向县法院申请撤诉。霞浦县法院审查认为原告申请撤诉符合法律规定的条件，依法裁定准予原告撤诉。结案后，双方当事人各自履行了自己的义务。

「评析」

（一）查明案件事实，是行政机关正确处理行政争议的前提条件，也是人民法院依法审判行政案件的基础。本案原告陈乃信、陈信祥在禁渔区、禁渔期无证捕捞的违法事实存在。但是，被告霞浦县渔政管理站没有按照行政执法程序，进行认真调查取证，而是轻信个别知情人所作的不是反映案件真实情况的证言，错误地将陈信祥违法捕捞的行为认定为是另一渔民陈祖兴的行为，因而导致行政处罚主体的错误，亦即案件事实认定上的根本性错误。一审法院在审理过程中，虽然发现了行政处罚主体错误的问题，但在一审判决中未依法作出正确的裁判予以解决，从而影响了法院对行政争议案件的及时、合法、正确的处理。

（二）本案争议的焦点，是在适用法律问题上，地方性法规的规定与法律的规定不一致时，法院对此应如何判断并据以作出正确裁判。我国渔业法第三十条规定：“未按本法规定取得捕捞许可证擅自进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，可以并处罚款；情节严重的，并可以没收渔具。”没有规定可以没收渔船。《福建省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》第三十四条规定，未取得捕捞许可证擅自进行捕捞或者伪造捕捞许可证进行捕捞，情节严重的，可以没收渔船。上述地方性法规的这种规定是否与法律的规定不一致？有的认为，当前本地区无证捕捞、炸鱼、毒鱼和电鱼等违反渔业法的活动十分猖獗，严重破坏了渔业资源，加剧了本地区的渔业资源的进一步衰竭。地方性法规结合本省的实际情况，规定无证捕捞情节严重的，可以没收渔船，这是根据本地区的实际情况对渔业法的具体补充，不能认为与渔业法的规定不一致。地方性法规的有关规定，应当作为行政机关查处案件和人民法院审判案件的依据。有的则认为，这种情形属于地方性法规的规定与法律的规定不一致，法院判案应依据法律的规定。这一问题经逐级层报最高人民法院请示，最高法院经研究并征求全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制局的意见后，认为上述福建省地方性法规的有关条款的规定，是与渔业法的规定不一致的。人民法院审理行政案件，对地方性法规的规定与法律和行政法规的规定不一致的，应当执行法律和行政法规的规定。遵照最高人民法院的司法解释，法院根据本案的实际情况和渔业法的有关规定，认定霞浦县渔政站所作没收渔船的处罚决定，适用法律错误。

（三）行政机关及其工作人员执行职务的行为违法或者部分违法造成行政相对人损害的，应当承担行政赔偿责任。本案中，被告霞浦县鱼政管理站因违法没收原告陈乃信、陈信祥的渔船，使俩原告两条渔船造成损坏和生产上的一定损失，应当给予经济赔偿。霞浦县人民法院在重审中对经济赔偿问题依法对双方当事人进行调解，并达成了协议，是正确的。