朱南不服徐州市规划局行政处罚决定案

　　「案情」

　　原告：朱南，男，1955年8月9日出生，汉族，江苏省徐州市人，徐州市第二人民医院医生，住徐州市解放路苏园小区8号楼103室。

　　被告：徐州市规划局。

　　法定代表人：谢真生，局长。

　　第三人：徐州市云龙区彭城办事处。

　　代表人：薛艳华，主任。

　　1993年3月，朱南未办理审批手续，即在其居住的江苏省徐州市苏园小区8号楼103室外侧私自搭建长14.5米的院墙，受到被告处罚。因其未能自动履行拆除义务，该院墙于1993年4月被徐州市云龙区人民法院强制拆除。1994年2月，原告以其住所无院墙，卫生、绿化没法保障为由，再次向所在的徐州市云龙区解放居民委员会和云龙区彭城办事处提出建院墙要求。彭城办事处依据有关规定签署了同意建院墙的意见，收取了300元卫生保证押金，并要求其到规划部门办理审批手续。原告未办理审批手续即于1994年3月在原院墙被拆除地重新搭建了13.4米长的院墙。徐州市规划局经群众举报，实地勘查后，认定朱南的行为违反了城市规划法第三十二条之规定，于1994年10月5日依据城市规划法第四十条，作出〔1994〕云行罚字第254号处罚决定，责令朱南于当日18点之前自行拆除院墙。此后，朱南未提起复议或诉讼，也未自行拆除院墙。徐州市规划局在规定时间内也未申请法院强制执行。1996年6月24日，徐州市规划局再次以朱南行为违反了城市规划法第三十二条规定为由，依据城市规划法第四十条，作出〔1996〕云行罚字第50号处罚决定，责令朱南在15日内自行拆除院墙，并清理干净现场。朱南不服向徐州市云龙区人民法院提起诉讼称：其搭建院墙前已报经所在的徐州市云龙区彭城办事处及解放居民委员会批准，并交纳了300元建墙押金，且完全按照要求搭建，故不是擅自搭建行为，也未侵占公地。被告作出的〔1994〕云行罚字第254号处罚决定实际并未执行，且延续一年多，应视作被告对该院墙的认可。被告作出的〔1996〕云行罚字第50号处罚决定是对同一事实的重复处罚，显属不当。如果搭建院墙确属违法，责任也应由彭城办事处承担。故要求撤销被告〔1996〕云行罚字第50号处罚决定，赔偿建墙经济损失。

　　被告辩称：原告未经批准私建院墙，侵占公地，属于严重违反城市规划的行为。〔1994〕云行罚字第254号处罚决定因原告未自动履行且未向法院申请执行，已失去效力，故再次对原告违法行为作出处罚，不属重复处罚。彭城办事处同意原告搭建院墙是越权行为，因而是无效的。原告要求赔偿建墙的一切经济损失不应由被告承担。

　　第三人辩称：原告曾于1993年因违章搭建院墙受到规划部门处罚，并被法院强制拆除。因此，其对搭建院墙的审批程序是清楚的，因此原告的行为属明知故犯。办事处和居民委员会签署同意意见，是按照规定履行建墙的申请手续而不是审批手续。收取的300元是卫生保证押金。作用在于督促原告在完工之后做到料净场地清。原告若能做到，钱即可退回。对于上述规定，已向原告作了说明，原告对此也是清楚的。因此，原告搭建围墙所造成的一切损失应由其自负。

　　「审判」

　　徐州市云龙区人民法院经审理认为：原告朱南未经合法批准，侵占公地私建院墙，理应受到处罚。被告徐州市规划局对原告作出限期拆除的处罚，事实清楚，适用法律正确。但被告不及时将〔1994〕云行罚字第254号处罚决定书申请法院执行，使原告的违法建筑延续至今，而对原告再行处罚显属执法不严肃。原告曾于1993年3月因私建院墙受到处罚及被依法强制执行。而事隔一年后，原告朱南又未经合法批准建院墙，其损失理应自负。第三人云龙区彭城办事处对原告朱南建墙申请签署意见，是履行法定手续，并未越权审批。依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定，该院于1996年12月2日作出判决如下：

　　维持徐州市规划局〔1996〕云行罚字第50号处罚决定。

　　一审宣判后，当事人在法定期限内未提出上诉。

　　「评析」

　　本案主要涉及以下三个问题：

　　一、被告对原告作出的限期拆除的决定是否合法。我国城市规划法第三十二条规定： “在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”；《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》及《徐州市城市规划管理办法》也有相应规定。原告曾于1993年因私自搭建院墙受到处罚，因此，其应当明知搭建院墙前应到市规划部门办理建设工程规划许可证件，办事处和居委会签署意见，收取押金只是履行规划许可申批手续的一个步骤。原告私建墙院，侵占公地，理应受到处罚，损失自负。被告依据城市规划法第四十条“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件……，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除……”的规定，对原告作出限期拆除的处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。

　　二、本案中的第三人是否承担相应的责任。本案在处理过程中将徐州市云龙区彭城办事处列为第三人，通知其参加诉讼是适当的。但第三人对原告建墙申请签署意见，是履行法定手续。《江苏省实施〈城市规划法〉办法》第二十八条规定：“在城市规划区内，居民新建、改建、翻建私有住房，申请人应持……证件，经城市居民委员会、街道办事处或镇人民政府签署意见后，向城市规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证”。因此，第三人签署意见是依法履行职责，并未越权审批。但其收取的300元卫生保证金应在原告清理完现场后予以退回。

　　三、被告针对原告的同一违法行为，依据同一法律前后两次作出处罚决定是否违反了一事不再罚原则。

　　一事不再罚是行政处罚的基本原则之一。其设立的宗旨在于避免行政机关违法地成倍加重处罚，损害相对人的合法权益。一事再罚的表现形式大致有以下两个方面：一是行政机关责令相对人为一定义务或不为一定义务的内容已经完成（如罚款已经执行或违法行为已经得到制止），行政机关再次针对相对人的同一行为，依据同一法律作出处罚；二是几个行政机关针对相对人同一行为分别依据同一法律作出处罚。就本案而言，被告因原告违法搭建院墙先于1994年作出了一个处罚决定，但由于此决定未能得到实际执行，所以原告的违法行为并未得到制止。而被告的这一处罚决定，由于原告未提起复议或诉讼，业已生效。根据城市规划法第四十二条“当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚的机关申请人民法院强制执行”的规定，被告对这一生效的处罚决定无强制执行权。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第68条对行政机关申请法院强制执行的期限明确规定为“自起诉期限届满之日起三个月”，并规定“逾期申请的人民法院不予受理”。而由于原告没有自行拆除院墙，被告又未在规定的时间内申请法院强制执行，所以1994年的处罚决定已失去实际的执行条件，应视为该项行政行为的终止。被告在此情况，再次对没有得到制止的被告违法行为作出处罚显然不属于一事再罚。当然，人民法院对于被告执法不严肃，造成两次处罚的情况，应予指出，避免类似情况的再度发生。

　　应该指出的是，本案在通知第三人参加诉讼的情况下，对其责任应在判决书主文中予以明确。