大街上，多名身着“市容”制服的工作人员围着一辆自行车，把车上的甘蔗一捆一捆搬到同样印有“市容”字样的一辆小皮卡里。待到车筐被清空后，卖甘蔗老人呆站在街上，号啕大哭……
近日，江苏省南通市三星镇“粗暴对待卖甘蔗老人”一事引发社会高度关注。三星镇政府通报称，身着“市容”制服的为三星镇购买服务的第三方市容公司人员。随后，南通市海门区纪委介入调查，三星镇政府多人被处分。
伴随着此事的不断发酵，人们对执法工作能否委托给第三方公司、第三方人员执法是否合法、如何规范这一问题展开了热烈讨论。《法治日报》记者就此采访了3位行政法学专家，专家一致认为：执法外包及第三方公司派遣人员上街执法是违法行为。
“南通第三方公司派遣人员的粗暴野蛮行为，给当地政府造成不良影响。‘外包’要严格按照政府购买服务的运转机制原则来实施，严防变形走样。”中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯说，上述事件中，虽然“围抢”甘蔗的是第三方公司派遣人员，但应视为职务行为，属于扣押财产，为行政强制法规定的行政强制措施。
“第三方公司派遣人员作为行政执法人员的助手，不是执法主体，不能独立执法。”汪玉凯说，2017年住房和城乡建设部印发的《城市管理执法办法》规定，城市管理执法主管部门可以配置城市管理执法协管人员，配合执法人员从事执法辅助事务；协管人员从事执法辅助事务产生的法律后果，由本级城市管理执法主管部门承担。
“按照行政强制法的规定，要么是行政机关，要么是法律、行政法规授权的非行政机关的单位，才能采取强制措施，而南通第三方公司从事当地政府提供市容管理的外包工作，这是一种委托，而非授权，因此该公司员工扣押小贩甘蔗，采取行政强制措施是违反行政强制法的。”中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授杨小军说。
杨小军告诉记者，能够上街执法的人员必须要获得由主管部门通过考试考核颁发的执法资格证，南通第三方公司派遣人员没有执法权，但可以做一些类似打扫卫生、揭小广告、清洗乱写乱画的工作。
汪玉凯认为，“粗暴对待卖甘蔗老人”事件暴露出第三方公司及公共服务购买方存在的一些问题：
第一，外包服务是有严格规范的，不能随心所欲。上述事件暴露出购买服务这种模式，在执行过程中出现了问题，购买服务的基层政府部门需要承担责任；
第二，第三方公司要保证人员的基本素质素养，包括人员培训、运转机制和原则规范。在这方面，上述事件中第三方公司肯定是有责任的，招募的人员和要履行的职责不匹配；
第三，该事件并非个案，基层政府在购买服务时，一定要严格把关，明确哪些事项可以向社会购买服务，哪些事项不能购买服务。目前，法律对此规定得很清晰，即有执法权的事务，是不宜通过购买服务的方式来进行治理的。国家政策允许通过第三方购买服务的，也要制定严格的规范和运行机制。
记者查阅公开资料发现，近年来，开展服务外包被视为解决城市管理难题的一项举措。目前，上海、广东深圳、山东青岛等城市都采用了这种市场化运作方式。今年6月，青岛本地媒体发文介绍，当地已建成128支“外包服务队”，共计4900余人。
在汪玉凯看来，首先，要肯定政府购买服务在整个公共事务过程中的作用，不能因为一个偶然事件，就把整个服务模式和治理模式从根本上否定。通过第三方外包的政务服务是改革开放之后政务管理的一种创新模式，这种模式实行后，好处还是很明显的，比如减少了政府的行政编制，节约了政府的开支，提高了政务服务的效率。一些非执法性、事务性的工作通过政府购买服务，让社会第三方服务机构承担，这也是全球的一种趋势。
其次，在购买服务过程中，国家是有严格规定的，对一些有执法权力的事务，一般不能直接委托给第三方，即便是受公安部门或城市管理部门聘用的、通过第三方公司派遣的协管，也只能在协助执法过程中发挥作用，执法权仍由正式的公安民警或城管人员来执行。在第三方公司派遣的过程中，派遣人员需要根据政府部门的要求，具备一定的素养，能够满足岗位的需求，这是最起码的条件。
“一般来讲，政府对外购买服务通常是事务性或技术性的。一些专业性技术性很强的工作，比如数字政府建设中平台和系统的建设，政府本身没有或缺乏这种技术人员，只能找专业公司来帮忙做。”清华大学法学院教授余凌云说。
据介绍，为避免执法权被滥用，行政强制法、行政处罚法等法律均对执法主体作出严格限定。行政强制法规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政机关之外的任何主体，均不得对公民采取行政强制措施。
受访专家认为，行政处罚法虽为委托执法留了一个“口子”，但对受委托的组织条件作了严格限定，包括“依法成立并具有管理公共事务职能”“有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员”等，从执法主体方面确保执法不跑偏。
“即便适合外包的服务，地方政府也应该进行有效约束。首先政府要制定严格的标准和规范，包括购买的服务内容、如何服务、要符合哪些条件才有资格承包。对提供服务公司的资质要有明确严格的把关，特别是对人员素质和人员培训要严格把关。”汪玉凯说，有关政府部门要动态检查、监督第三方提供服务的行为和过程，不符合条件的及时解除合同或追究责任，让第三方服务机构规范有序提供服务。
“不适合外包的服务应该马上收回，由地方政府部门来提供服务。我认为各地有必要梳理一下，在服务外包名义下到底都外包了什么，里面有没有管理权和执法权。”杨小军建议，对于适合外包的服务，地方政府要对外发布公告，对外包要有监督的标准和机制，并对外包公司派遣人员进行培训、教育、规范，“不能付了钱就不管了，那叫甩包，不叫外包”。（□ 本报记者 赵丽 □ 本报实习生 盛洁）
