张保永诉丰县公安局以刑事侦查为名违法对其实施行政处罚案

「案情」

原告：张保永，男，1970年1月出生，徐州市丰县人，个体运输户。

被告：江苏省丰县公安局。

法定代理人：张丰程，局长。

原告张保永是个体运输户，长期在外地搞运输，1996年4月16日回到丰县刘王楼乡费楼村家中。4月17日早晨同村张保密的梨园有5棵梨树被人用手折断少量树枝条，其中两棵被折断的是无花树枝条，另三棵断枝中也有部分无花树枝。上午9时许，张保密向刘王楼派出所报案，称损失2600元左右，同时提供了本村与其有矛盾的张保永等两人为嫌疑对象。派出所当即以破坏生产罪予以立案，当日中午请安徽省砀山县公安局使用警犬到现场作气味追踪失败后，又提取现场鞋印土作为嗅源，提取本村46双男性公民的鞋到异地作气味鉴别。因现场提取的足迹已经10多小时，难以认别，遂将嗅源与张保永的鞋直接认定，结论气味同一，经鉴别后出具了未加盖印章的警犬鉴别记录表一份。派出所以此为依据，于当晚10时许传唤张保永，在张未拒传的情况下，将其铐押到派出所。4月18日向张保永宣布了监视居住的决定，关押在派出所内。在关押期间张保永供认过毁坏梨树一事。4月21日，派出所口头宣布赔偿损失4000元，称“拿钱就放人”。直到4月29日晚张保永亲属交付4000元后将张领回。5月8日，张保永向丰县人民法院提起行政诉讼。因行政干预丰县人民法院受理有困难，由徐州市中级人民法院指定泉山区人民法院管辖。5月12日，派出所补办了作出“批评教育、赔偿损失3000元”的书面处理意见。

原告诉称：被告丰县公安局限制我的人身自由并对我处以罚款，系违法的具体行政行为，侵害了我的合法权益，请求法院判令被告退回其所交款3000元并依法赔偿。被告辩称：我局采取的系刑事强制措施，不属行政诉讼的收案范围，请求法院裁定驳回原告起诉。

「审判」

泉山区人民法院经审理认为：被告丰县公安局依照受害人张保密的报案予以刑事侦查，对原告张保永进行传唤讯问系刑事侦查行为。但被告4月21日对张保永作出的“批评教育，赔偿损失”的处理决定是具体行政行为，相对人不服依法享有提起行政诉讼的权利。被告作出处理后仍对原告“监视居住”，关押在派出所内，限制其人身自由，属于规避司法监督，滥用职权的违法具体行政行为。被告责令原告赔偿损失3000元，既没有法律依据，也超越了职权范围。原告要求被告赔偿精神损失费、家属医疗费及其他损失的请求，没有法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十四条第二项第4目、第六十八第一款之规定，该院于1996年6月12日作出如下判决：

一、撤销被告丰县公安局1996年4月21日作出的“对张保永的处理意见”中“赔偿损失3000元”的条款；

二、被告丰县公安局返还原告张保永缴付的“赔偿费”3000元；

三、被告丰县公安局支付原告张保永赔偿金177.16元。

一审宣判后，丰县公安局不服，向徐州市中级人民法院提出上诉称：本案系刑事侦查案件，监视居住是刑事强制措施，责令张保永赔偿3000元是依据刑法第三十二条的规定，不属于刑事诉讼受案范围，请求撤销一审判决，驳回张保永的起诉。被上诉人张保永答辩称：张保密举报我毁坏他梨树枝，是对我的陷害，派出所不作调查分析，仅根据受害人亲属捧土取样的错误做法进行的警犬鉴别，就对我采取违法的监视居住，关押在派出所内带铐子，殴打逼供，严重侵犯了我的人身权，并强迫我赔偿3000元，是一处违法行为，请求维持一审判决。

徐州市中级人民法院审理认为，丰县公安局仅根据报案人的估计损失数额即以破坏生产罪立案侦查，不能举出现场勘查和损失鉴定，缺乏犯罪事实客观存在的基本证据。怀疑张保永作案的主要证据是警犬鉴别记录。由于提供嗅源和鉴别程序违反了法定规则，作出的鉴别记录不具有法律上的证明力。在嫌疑无据的情况下，对张保永采取名为“监视居住”，实为变相拘禁，属违法行为，在限制张保永人身自由期间的口供，因无其他证据佐证故不可采信。在定案无据的前提下，以派出所名义作出的“批评教育、赔偿损失3000元”的处理决定，既无事实根据和法律依据，又自相矛盾。根据以上事实，无论有无合法的侦查手续，因其从根本上违背了刑事侦查的基本原则，不属于法律规定的侦查行为。因此，在不能证明张保永有犯罪嫌疑的情况下限制人身自由，是一种规避法律滥用侦查权侵犯公民人身权利的行为，属于具体行政行为，符合行政诉讼法规定的受案范围，一审法院立案受理是正确的。丰县公安局上诉理由不能成立。限制张保永人身自由12天，依法应予以赔偿，裁决赔偿损失3000元应当返还。一审法院认定事实基本正确，但适用法律不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第5目、第六十一条第二项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第一项、第二十六条的规定，该院于1996年9月21日作出判决：

一、维持泉山区人民法院（1996）泉行初字第16号行政判决第二项，即丰县公安局返还张保永缴付的赔偿损失费3000元；

二、撤销泉山区人民法院（1996）泉行初字第16号行政判决第一项，改判为撤销丰县公安局刘王楼派出所1996年4月29日“对张保永的处理意见”的决定；

三、撤销泉山区人民法院（1996）泉行初字第16号行政判决第三项。改判为丰县公安局赔偿张保永被限制人身自由12天（每天21.65元）的赔偿金计260元。

上述款项合计3260元，丰县公安局在本判决送达后7日内一次性交付被上诉人张保永或交到法院转交。

「评析」

本案所涉情况是当前行政审判工作中出现的一种新情况新问题。有的公安机关对待行政审判由初期的不答辩、不应诉、不出庭，甚至当庭抓原告，转变为寻找法律间隙，以图规避司法监督，如以刑事侦查为名，滥用职权，限制公民人身自由的行为即属此类。从本案来看，争议的焦点是被告的行为是侦查行为，还是滥用侦查权侵害公民人身自由权的行为。在审判实践中，我们对侦查行为与具体行政行为的界定，立足于从实际出发，紧紧把握“一个前提”“两个基本”的原则。一个前提，即公安机关能不能举出犯罪事实的依据。如果举不出犯罪事实的依据，就失去了侦查行为的前提条件，无论有无侦查手续，因其从根本上违背了法律规定的刑事侦查的立法目的，属于行政机关滥用职权侵犯公民合法权益的行为，符合行政诉讼法规定的受案范围。本案中，公安机关认定破坏生产罪予以立案侦查，仅根据报案人所称损失2600余元，没有举出当时现场勘查和损失鉴定的依据。事实上，从现场直观来看，五棵用手折断的树枝条，有四棵是30多年的老龄树，而且其中有两棵上被折断的树枝都是无花枯枝，另三棵也有无花枝，不能排除有陷害他人的嫌疑，如果有损失的话，也只是减少收获的直接损失。因此，公安机关认定损失2600元，以破坏生产罪立案侦查，无犯罪事实根据。因此，也就失去了侦查行为的要件。两个基本，即对犯罪嫌疑人采取限制人身自由强制措施，应审查嫌疑是否有基本证据；处理结果是否符合具体行政行为的基本特征。对于嫌疑无据而限制人身自由的行为，应视为滥用侦查权侵害公民人身权利的事实行为。本案公安机关依据违反警犬鉴别程序和不具有法律效力的警犬鉴别记录，对张保永采取监视居住，实为变相拘禁，显然属于侵犯公民人身权利的事实行为。从处理结果来看，应当区别两种情况，一是公安机关依照刑诉法的规定作出刑事拘留或提请逮捕的处理决定，属于刑事侦查行为。如有错拘、错捕违法行为，应适用国家赔偿法调整。二是如果依照职权作出罚款、赔偿损失等处理形式，符合具体行政行为的基本特征，应确认定为具体行政行为。本案的处理结果是以派出所名义作出“批评教育、赔偿损失3000元”的处理意见，不仅无事实和法律依据，而且与认定破坏生产罪相矛盾，是滥用职权的表现，符合具体行政行为的基本特征，属于行政诉讼法调整的范围。