南京状元楼酒店不服国家外汇管理局南京分局以倒卖外汇对其行政处罚决定案

「案情」

原告：南京状元楼酒店。

法定代表人，姜建生，董事长。

被告：国家外汇管理局南京分局。

法定代表人：白世青，局长。

南京状元楼酒店系中外合作经营企业，1986年11月15日经江苏省人民政府批准，1987年1月20日国家工商行政管理局发给营业执照。1988年8月16日，南京状元楼酒店向江苏省国际信托投资公司（以下简称投资公司）申请贷款人民币。当时投资公司言明没有人民币，只有美元，于是状元楼酒店与投资公司签订了20万美元的贷款合同，并出具书面委托书，委托投资公司按有关规定代为调剂人民币。同日投资公司扣除了20万美元的贷款利息4600美元，以及原先向状元楼酒店提供的50.84万元人民币贷款本息后，于8月17日将所剩71.285万元人民币划入状元楼酒店帐户。1990年3月29日，国家外汇管理局南京分局（以下简称南京分局）以私自买卖外汇为由，对状元楼酒店罚款4.9436万元。状元楼酒店不服处罚，决定向国家外汇管理局江苏分局申请复议，经复议维持原处罚决定。状元楼酒店向南京中级人民法院起诉，请求撤销被告所作的处罚决定。

原告诉称：1988年8月16日，原告与投资公司签订20万元美元贷款合同后，便委托投资公司代为调剂人民币。被告在处罚决定中认定“委托无效”，原告认为，这样认定委托的性质是错误的。我国民法通则规定：“公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为”，所以原告委托投资公司代为调剂外汇是合法的，原告并无过错。委托书中载明“按照有关规定代为调剂”。投资公司系金融机构，理应知道调剂程序，然而却未按有关规定到外汇调剂中心办理，而是用自己的人民币私自调剂。由此可见，“私自调剂外汇”是投资公司超越代理权所为的行为，而非原告之行为，因而不应由原告承担法律责任。

被告辩称：对原告作出的处罚决定，事实清楚，证据充分，定性准确，适用法律法规正确，请求法院予以维持。其主要理由是：

（1）原告与投资公司签订贷款合同后，原告已获得这笔20万美元贷款的所有权。原告如需将美元调剂成人民币，就必须到外汇调剂中心进行调剂。原告没有到外汇调剂中心调剂外汇，而是委托无权代理进行外汇调剂业务的投资公司代为调剂，这事实上是变相私自买卖外汇的行为。

（2）有关文件规定，“外汇调剂中心为法定的外汇交易机构”，“除外汇调剂中心外，其他任何单位和金融机构一律不得办理外汇调剂业务”。由此可见，调剂外汇必须委托外汇调剂中心办理，除此以外的委托都是违法的。投资公司不能代理客户进行外汇调剂业务，因此，委托关系是违法的、无效的。

（3）即使如原告诉状中所称，原告是民事代理关系中的被代理人，则因为投资公司超越经营范围，私自代理客户进行外汇调剂活动构成违法，被代理人也应负连带责任。

「审判」

南京市中级人民法院经审理认为：外汇调剂中心是办理外汇调剂业务的法定机构，其他任何单位和金融机构一律不得办理外汇调剂业务。投资公司既无权直接办理外汇调剂业务，也无权接受委托代客户办理外汇调剂。状元楼酒店明知国家调剂外汇的有关规定和程序，也明知投资公司无直接办理调剂外汇业务的权力，却将贷款所得美元委托投资公司进行调剂，造成投资公司以自己的人民币购买状元楼酒店美元的事实，实属私自买卖外汇的违法行为。调剂外汇只能自己亲自到外汇调剂中心办理，不能委托他人代理，因此，状元楼酒店委托投资公司调剂外汇的行为是违法的。被告所作的处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。该院于1990年12月20日作出判决：维持国家外汇管理局南京分局的行政处罚决定。

状元楼酒店不服一审判决，向江苏省高级人民法院提起上诉。上诉理由是：（1）上诉人没有私自买卖外汇的故意，向投资公司申请贷款的目的是为了解决急需支付的工程费用，投资公司言明没有人民币，才贷款美元的。上诉人不想贷美元，因此，根本谈不上私自买卖外汇的故意。（2）上诉人委托投资公司代为调剂人民币行为符合《民法通则》关于委托代理的有关规定，现行法律、法规并无调剂外汇不能代理的特殊规定，因此，委托关系是合法的。（3）投资公司超越代理权限私自买卖外汇，其法律后果应由其自己承担，上诉人不承担责任。被上诉人南京分局以原答辩理由答辩。

江苏省高级人民法院认为：上诉人状元楼酒店与投资公司签订20万元的贷款合同后，即出具书面委托书，委托投资公司代为调剂人民币。委托书载明：“按有关规定代为调剂人民币，其调剂价每美元人民币6.25元”（未超过外汇调剂中心的比价）。此委托书符合《中华人民共和国民法通则》第六十三条关于“公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为”的规定，双方形成了委托代理关系，委托是合法的。被上诉人坚持认为调剂外汇不能代理，原告委托不合法，但未能提供现行法律、法规等规范性文件关于调剂外汇不能代理的规定。因此，被上诉人关于委托是不合法的观点站不住脚。投资公司没有按委托书要求，到调剂中心调剂外汇，而是用自己的人民币买下这20万美元外汇，这是超越代理权限的行为，应由自己承担法律责任。所以处罚投资公司是合法的，处罚状元楼是错误的。该院于1991年7月27日作出终审判决：一、撤销江苏省南京市中级人民法院行政判决；二、撤销国家外汇管理局南京分局的行政处罚决定。

「评析」

一、南京状元楼酒店的外汇可以进入调剂中心进行调剂。国务院1988年2月26日发布的《关于加快和深化贸易体制改革若干问题的规定》第四条中规定：“各项留成外汇、外商投资企业外汇和经国家外汇管理局批准的其他外汇，均可通过调剂中心进行调剂。”中国人民银行1987年10月1日公布的《非银行金融机构外汇管理办法》第十四条规定：“外商投资企业之间，在外汇管理部门监管下，可以相互调剂外汇余缺。”国家外汇管理局1988年3月9日发布的《关于外汇调剂的规定》第四条规定：“经国家外汇管理局或其分局审核，下列外汇可以向调剂中心申请卖出：各项留成外汇；外商投资企业外汇；国家外汇管理局批准的其他外汇。”根据上述的规定，外商投资企业的外汇可以通过调剂中心进行调剂。南京状元楼酒店系中外合作企业，其向投资公司贷的20万美元，属于其他外汇，这笔外汇可以通过外汇调剂中心买卖。

二、南京状元楼酒店委托投资公司按照有关规定代为调剂人民币的委托行为是合法有效的。《民事通则》第六十三条第一款规定：“公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。”依此规定，适用代理的民事法律行为非常广泛，主要适用下列范围：（1）代理买卖、租赁、借贷等各种民事法律行为；（2）代理法人成立、变更、撤销登记，申请专利、缴纳税款等行政行为，（3）代理民事诉讼，行政诉讼的行为。尽管代理的运用范围相当广泛，但并不是任何民事行为或任何具有法律意义的行为都能适用代理，具有人身性质的民事法律行为，内容违法的行为，侵权行为，按照双方当事人约定应由本人实施的民事法律行为，不适用代理。中国人民银行（1988）49号文件第三条中规定：“外汇额度和现汇的调剂业务统一由外汇调剂中心办理，买卖外汇额度和现汇都必须经国家外汇管理局或其分局审查，凭批件委托调剂中心买卖。”南京状元楼酒店与投资公司签订20万美元的贷款合同后，即出具书面委托书“委托投资公司按照有关规定代为调剂人民币，每美元为人民币6.25元。”其含义是委托投资公司以南京状元楼酒店的名义，按照国家外汇管理的有关规定，代其向管汇部门申办批件并委托调剂中心（或管汇部门指定的“交易员”）将外汇调剂成人民币。并非委托投资公司本身直接办理外汇调剂业务。该委托不属不适用代理的范围，故是合法的，有效的。

三、南京状元楼酒店不应承担投资公司非法买卖20万美元行为的法律后果。《民事通则》第六十六条第一款规定：“没有代理权，超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人的追认，被代理人才能承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。”南京状元楼酒店只委托投资公司按有关规定代为调剂人民币，没有委托投资公司可以违反有关规定，将这笔外汇卖出。投资公司在未经南京状元楼酒店同意的情况下，将这笔外汇违法卖出，该行为超越了其代理的权限，事后也未得到南京状元楼酒店的追认，国家外汇管理局南京分局依据《条例》第四条、《细则》第六条第四款第七条第三款和中国人民银行（1988）49号文件第三条的规定，以“私自买卖外汇扰乱金融秩序”为由，对南京状元楼酒店的行政处罚决定，主要证据不足，适用法律、法规错误。二审行政判决撤销一审判决和国家外汇管理局南京分局的行政处罚决定是正确的。