倪金峰不服龙游县公路运输管理所对其超经营范围修补汽车轮胎行政处罚决定案

「案情」

原告：倪金峰，男，29岁，汉族，浙江省龙游县人，个体农机修理户，住龙游县雅村乡下章村。

被告：浙江省龙游县公路运输管理所。

法定代表人：李忠宽，所长。

原告倪金峰持有浙江省农村机械维修点技术许可证和龙游县工商局核发的个体工商户营业执照（主营：农业机械，兼营：拖拉机、汽车配件，经营方式：修理、零售），在龙游县雅村乡下章村公路边设置农村机械维修点。1991年5月6日，被告龙游县公路运输管理所的工作人员路检时，发现原告倪金峰在从事农机修理过程中，有进行汽车专项维修的行为，即当场提取了店中的汽车化油器一个，分电器一个，雨刮器二只、生胶一支及税务发票一本，回所拍照作证据（四天后上述物品除税务发票转交税务部门外、全部归还了倪金锋）。后经被告进一步调查查实，倪金锋自1991年4月23日至同年5月2日，先后为浙江省遂昌金矿、龙游县开发办公室、浙江省消防化工厂的汽车修补五只轮胎，共收取修理费计人民币53元。1991年5月23日，龙游县公路运输管理所作出浙运管字第502道路运输违章处罚决定书，认定倪金锋未经交通运输主管部门批准，从事汽车专项修理，违反了《公路运输管理暂行条例》第七条的规定，根据《道路运输违章处罚规定（试行）》第七条第一项的规定，报请衢州市公路运输管理处审批同意，作出如下处罚决定：一、责令停业；二、没收非法收入53元；三、处以三倍罚款159元。倪金锋不服，于1991年8月21日向龙游县人民法院起诉，请求撤销处罚决定，赔偿因搬走部分物品影响营业而造成的损失。

「审判」

龙游县人民法院经审理认为，倪金锋系农机个体修理户，应当在农机个体修理范围内从事经营活动。倪金锋未取得交通运输主管部门的经营许可证，在维修农机业务中，又从事汽车专项修理，其行为违反了《公路运输管理暂行条例》的有关规定。龙游县公路运输管理所对倪作出的道路运输违章处罚决定，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确；倪金锋的起诉理由不足，不予支持。根据行政诉讼法第五十四条第一项，参照《公路运输管理暂行条例》第（一）、（二）、（三）、（四）项和《道路运输违章处罚决定（试行）》第一条之规定，于1991年10月19日作出判决，维持龙游县公路运输管理所对倪金锋的处罚决定，对赔偿诉讼请求因查无实据，予以驳回。

一审宣判以后，倪金锋坚持认为，其系证、照俱全的农机个体修理户，完全具备修补汽车轮胎的技术，顾客的汽车轮胎破了在其店就近修补，对公路运输有利无害，不属违章行为。遂向衢州市中级法院提起上诉。

该案上诉后，有关部门反响较大。

农机管理部门认为，倪金锋是农机个体修理户、应当由农机管理部门管理，交通运输管理部门无权干涉；即使倪金锋修补汽车轮胎系违章行为，也应由农机管理部门和工商行政管理部门依据《农村机械维修点管理办法》第十六条规定处理。并提出，国家农牧渔业部与交通部制定的规章之间有矛盾，应通过有关部门协调解决，不能将此责任转移到合法经营者身上；如果此案法院判决维持交通管理部门的处罚决定，将对浙江省七千多个农村机械维修点产生不良影响。

工商行政管理部门认为，修理拖拉机和农用汽车的修补汽车轮胎是可以的，因为技术是一样的。倪金锋是从事农机修理的，应归农机部门管理。农机维修个体户的违章行为应由农机部门会同工商部门处理。

交通部门认为，工商行政管理部门的经营管理和有关部门的行业管理互不排斥，互不代替。根据《城乡个体工商户管理暂行条例》第六条第二款及其实施细则第十九条之规定，对倪金锋擅自经营汽车专项修理的行为，公路运输管理部门根据《公路运输管理暂行条例》第七条和《道路运输违章处罚规定（试行）》第七条第一项的规定予以处罚是正确的。

衢州市中级人民法院审理认为：农机个体修理户未经批准擅自修补汽车轮胎，超越了核准的经营范围，属违反工商行政管理的行为。对该行为由谁处理和怎样处理，国务院1987年5月8日发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》已作了明确规定，被上诉人依行政规章和行政命令的规定对上诉人施以处罚，与行政法规规定的行政主体不符。原审法院判决维持被上诉人所作的处罚决定不当，应予纠正。上诉人提出被上诉人拿走其部分物品，造成经济损失，应当赔偿，但提供不出充分证据，不予支持。依据行政诉讼法第五十四条第二项第2目、第4目的规定，该院于1992年10月23日作出判决：撤销龙游县法院的一审判决和龙游县公路运输管理所的行政处罚决定。

「评析」

人民法院审判行政案件，坚持具体行政行为合法性审查原则。根据行政诉讼法第五十二条、第五十三条之规定，人民法院审理行政案件，以法律、法规为依据，行政规章仅具有“参照”效力。交通部作为国务院负责交通运输管理的主管部门，有权就其主管的事项制定规章等规范性文件，但不得与法律、法规的规定相违背。对个体工商户擅自开业或超越经营范围等行为的处罚权，国务院1987年8月5日发布的《城市个体工商户管理暂行条例》及国家工商行政管理局发布的《实施细则》已明确规定由工商行政管理部门行使，交通部1990年9月24日发布的《道路运输违章处罚规定（试行）》第七条第（一）项规定由道路运输管理机关行使处罚权与之相违背。因此，法院在审理本案时不予参照。被上诉人龙游县公路运输管理所根据该条规定对倪金锋作出的处罚，属超越职权。二审撤销一审判决和龙游县公路运输管理所的处罚决定是正确的。但判决将“适用法律、法规错误”和“超越职权”并列作为撤销的理由不妥、应单独以“超越职权”为由作出撤销判决为宜。

应该指出，倪金锋未经交通运输主管部门的许可，超越农机修理的经营范围，修补非农用汽车轮胎，确实违反工商行政管理法规和行业管理规章规定，但其行为客观上为当地的交通运输提供了便利条件，促进了经济的发展。对这类行为简单地一概予以处罚，显然与“三个有利于”不相符，更不符合新形势下改革、开放和搞活经济的需要。因此，对此类案件需妥善处理。