许海棠不服宜阳县卫生防疫站食物污染中毒行政处罚决定案

「案情」

原告：许海棠，女，３８岁，汉族，住宜阳县城关镇解放东路，个体工商户。

被告：河南省宜阳县卫生防疫站。

法定代表人：牛建勋，站长。

１９９５年８月２９日，宜阳县计划生育委员会检查组在本县张午乡检查工作，中午在张午“福雅轩酒家”用餐后，发生４２人集体食物中毒。经医院检查为变形杆菌所致。８月３０日宜阳县卫生防疫站对张午福雅轩酒家及许海棠的卤肉加工店进行了采样卫生指标检查；从“福雅轩酒家”的牛肉、卤猪肉、猪肚片、猪耳中检出的致病菌为变形杆菌，从原告许海棠的卤肉店采集卤肉卫生指标检测结果为：细菌总数：无法计数，大肠菌群３０个／１００ｇ；致病菌：无法计数；大肠菌群，未检出；致病菌：无检出。另查明：１９９５年８月２９日中午“福雅轩酒家”给客人食用的大肠、心肚、猪耳等卤肉是２８日下午在许海棠处购买的。该卤肉于２８日下午２时许出锅，空汤后在风扇下吹凉，３时半左右装入塑料食品袋。“福雅轩酒家”来人取出后装入塑料编织袋，乘小客车于晚６时半左右到张午，将卤肉取出放置电风扇下吹凉，晚９时许放入冰箱。２９日上午９时许将肉取出解冻，切碎加调料上盘，等客人食用。

１９９６年元月２９日，宜阳县卫生防疫站做出宜卫罚字（９６）第２号卫生行政处罚决定书，认定许海棠的“熟肉加工店用的塑料包装袋未经有关部门检验，用于熟肉包装；于８月２７日（实际是８月２８日——编者注）出售给张午‘福雅轩酒家’的熟肉未经检验，又在未放凉的情况下装入塑料包装袋；在８月２９日（实际是８月３０日——编者注）对该店进行模拟采样检验中，该熟肉细菌总数严重超标；该店两人未进行健康检查，未办健康证。由此推断，该酒家２７日卖给张午福雅轩酒家的熟肉引起食物中毒，可能在该加工点已造成污染。”上述事实已违反了《洛阳市〈食品卫生法试行〉实施细则》第七、十一、三十二、四十八条之规定，依据《洛阳市〈食品卫生法试行〉实施细则》第四十八条第四款第五、十项之规定，决定给予许海棠一千元罚款的处罚。

许海棠不服该处罚决定，向宜阳县人民法院提起诉讼。诉称自己使用的塑料食品袋是市场上通用的，从未有人通知过需要检验，也没规定每天出售熟肉时都要送防疫部门检验。当天出售的熟肉其他单位食用后都没出问题。说明问题不在本店。“福雅轩酒家”发生食物中毒后，次日防疫站对该店熟肉进行模拟采样检测不能说明当日出售的熟肉在店内细菌指数超标，防疫站对我的处罚没有科学根据，要求撤销该处罚决定。

被告宜阳县卫生防疫站辩称：一、因该店所用食品袋上印刷的所有文字全为外文，属进口的塑料包装袋，未有国境口岸食品卫生监督机构的检验证明，又未经当地卫生检测部门检验，是不符合食品卫生法要求的；二、原告以“从未有人通知过每次出售熟肉时都要进行检验”为借口，否定防疫站依法行政是站不住脚的；三、模拟采样检验和推断是食品卫生法允许的。防疫站对其处罚是正确的，请求人民法院予以维持。

「审判」

宜阳县人民法院经审理认为，１９９５年８月２９日张午“福雅轩酒家”食物中毒事件属变形杆菌所致，并非大分子化合物中毒，而新塑料食品袋的卫生指标为正已烷提取物。被告８月３０日对原告店中卤肉模拟采样检验结果说明原告的卤肉加工点存在不卫生情况，但该模拟采样检验不能证明８月２９日出售给福雅轩酒家的卤肉已携带（变形杆菌）致病菌或未携带致病菌。卤肉从加工出锅到食用前存在着多个可能污染的环节。在未排除卤肉从“福雅轩酒家”来人装入塑料编织袋运至张午及第２天的再加工这一系列过程中可能造成污染前，以或然性的推断结论进行处罚，事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项之规定，该院于１９９６年５月２７日作出判决；

撤销宜阳县卫生防疫站１９９６年１月２９日（９６）宜卫罚字第２号行政处罚决定。

判决后原被告均未在法定期限内提起上诉。

「评析」

本案涉及以下几个方面的问题：

一、卫生防疫站的行政处罚主要证据不足

这是因为：（１）卫生防疫站没有对原告使用的塑料食品包装袋进行检验，没有证据证明包装袋的卫生状况与食物中毒有直接因果关系。根据国家标准总局发布的ＧＢｎ１４６－８１食品包装用聚炳稀树脂卫生标准，检验项目为正乙烷（大分子化合物）提取物，而不是细菌、致病菌的卫生指标。卫生防疫站既然没有对塑料袋的卫生状况进行检验，也就无法确定塑料袋在用时是否携带致病菌。从“８。２９”中毒事件原因看属致病菌中毒，而不是大分子化合物中毒，故无法确认塑料袋的使用与食物中毒有直接因果关系，以此进行处罚，实属勉强。（２）“８。２９”食物中毒的直接致害物是卤肉。而卤肉从加工出售到消费者使用前，存在着多个可能造成污染的环节，因此只有排除了“福雅轩酒家”从购入、运输、保管、再加工到出售这一系列过程不存在污染的可能性之后，才能认定卤肉的病害是在原告加工的过程造成的。而在缺乏上述结论的情况下，以原告加工的卤肉未经检验，原告加工店中有人没有健康证为由推定卤肉在原告加工点受到污染发生病变是没有根据的。以这种或然性的结论来进行处罚难以令人信服。（３）８月３０日的模拟检验不能作为认定“８。２９”食物中毒事件原告具有过错的直接证据。从８月３０日卫生防疫站的抽检情况看，原告食品加工点存在有“从业人员没有健康证”，加工的卤肉细菌超标等违反食品卫生法的行为。但此结论并不能必然说明或证明原告８月２８日卖给“福雅轩酒家”的卤肉不符合卫生标准，卫生防疫站以８月３０日的核检结论作为依据进行处罚是没有道理的。

二、卫生防疫站不具有进行处罚的主体资格

根据１９９５年１０月３０日新颁布的《中华人民共和国食品卫生法》第三十二条“食品卫生监督的行政处罚权在县级以上地方人民政府卫生行政主管部门”的规定，在９５年１０月３０日以后对食品卫生违法事件进行处罚的应该是县卫生局，卫生防疫站无权作出处罚决定。因此，县卫生防疫站于１９９６年１月２９日作出行政处罚决定属越权处罚，是无效的。审理中有人认为“８。２９”中毒事件发生时新的食品卫生法尚未颁布，卫生防疫站已调查处理，且处罚适用的法律《洛阳市〈食品卫生法试行〉实施细则》尚未废除，卫生防疫站是有权对此事件进行处罚的。我们认为这种认识是错误的，因为法律一经生效就应不打折扣的执行，如有地方性法规与国家法律、行政法规不一致的，应以国家法律、行政法规为准。所以“８。２９”食物中毒事件的处罚发生在１９９５年１０月３０日之后，就应由县卫生局实施，卫生防疫站不具备处罚的主体资格。

三、卫生防疫站的处罚适用法规错误

本案卫生防疫站对原告进行处罚的依据是《洛阳市〈食品卫生法试行〉实施细则》第四十八条四款第５项，据此规定：“凡进口食品、食品添加剂、食品容品、包装材料……，不向国境口岸食品卫生监督机构检验……，擅自在本市出售，经检查不符合我国卫生标准的，按食品（产品）总值的０。５％至１％进行罚款，最高罚款不超过三万”。这是对非法出售不经检验的进口食品、添加剂、容器、包装材料的处罚，而不是对使用者的处罚。且原告使用的食品袋虽然上面印刷有外文，但被告并未对其进行检验，食品袋属不属“进口”，是否“符合我国卫生标准”，防疫站并无证据证明，防疫站据此规定进行处罚是错误的。

综上，宜阳县卫生防疫站在未查清事实，缺乏直接证据的情况下，对原告的行政处罚是错误的，宜阳县人民法院判决撤销其处罚决定是正确的。不足之处是办案人员没有对防疫站处罚主体资格的合法性进行严格审查，也未能明确指出该处罚适用法规的错误所在，有待于在今后的工作中注意和改正。