王敏不服乌拉特前旗兽医卫生监督管理所行政处罚决定案

　　「案情」

　　原告：王敏，男，59岁，汉族，农民，住内蒙古伊克昭盟达拉特旗树林召乡大城西村。

　　被告：内蒙古巴彦淖尔盟乌拉特前旗兽医卫生监督管理所。法定代表人：陈向前，所长。

　　1989年7月12日至18日，原告王敏从伊盟达拉特旗先后两次贩入乌拉特前旗沙德格苏木（相当于乡）黑山羊、绵羊247只，第一批117只，第二批130只，卖给牧民李伍、王明亮。王敏持有伊盟达拉特旗树林召乡兽医站出具的两批羊的检疫证：一为7月11日出具的，数量为128只羊，到达地点为巴盟乌拉特前旗沙德格苏木。此检疫证，在被告查处的期限内，原告一直未向被告提供。二为7月15日出具的，羊的数量为120只，到达地点为包头。原告向被告出示了此检疫证。乌拉特前旗沙德格苏木人民政府发现了原告王敏贩入的第二批羊。由于该地区属于自治区乌拉山白绒山羊育种基地，未经批准，其他土种羊一律不准进入该地区。在此之前，王敏曾于1985年6月至7月曾贩入黑山羊多次，将“羊瘟”病带入该地区，引起羊瘟病大面积流行，造成50000多元的经济损失，王敏所承担的赔偿数额至今尚未交清。为此，沙德格苏木人民政府根据《内蒙古自治区良种家畜家禽管理办法》的规定，于1989年7月20日作出以下处理决定：
　　1.为了防止疫病扩散，对王敏这两次贩入的黑山羊全部集中管理，进行检疫、检验，疫情观察，预防注射羊痘疫苗和羊三联疫苗，待一月后确认无疫病时，统一变价处理，其全部费用由王敏承担；
　　2.建议伊盟达拉持旗检察院对王敏多次贩卖羊只、羊绒进行审查；
　　3.由于王敏多次贩羊到沙德格苏木造成疫病流行，实属屡教不改，严重影响了苏木的畜牧业生产发展，破坏了白绒山羊基地建设，污染了草场，给牧民造成了很大的经济损失，王敏必须给予必要的经济赔偿3万元，并处以罚款2000元。与此同时，沙德格苏木人民政府向旗人民政府呈报了处理意见。乌拉特前旗兽医卫生监督管理所（以下简称旗监理所）得知上述情况后，立即派员进行了调查了解。查明：王敏贩羊两次：第一次贩羊117只，“无检疫证”；第二次贩羊130只，“证物不符”。根据国务院发布的《家畜家禽防疫条例》（以下简称《条例》）的规定，对王敏第二次所贩卖的羊只进行了重检。经过检查，未发现有《条例》所规定的疾病（但大部分羊感染了较严重的肠道寄生虫病），检疫结果为合格，出具了检疫证书，并将检疫结果通报了沙德格苏木政府。经多次通知，王敏拒不到达指定地点交纳检疫费和取检疫证，也不向旗监理所提供第一批117只羊的检疫证明。旗监理所又派员到羊只原产地调查出证情况。调查结果表明，产地检疫机构出具的检疫证件均不能证明王敏贩入乌拉特前旗羊只的检疫状况。旗监理所根据《内蒙古自治区家畜家禽防疫条例实施办法》（以下简称《实施办法》）第十七条、第十九条、第二十条、第四十条的规定，于1990年9月5日对原告作出了罚款500元，并限期交纳防疫检疫费271.5元的处理决定。原告王敏不服，于9月10日，以处罚无据为理由，向巴盟兽医卫生监督管理所申请复议。该所经过复议，维持了原决定。原告王敏仍不服，向乌拉特前旗人民法院提起诉讼。原告诉称：被告旗监理所所作的决定，查证事实不清，有检疫证按无检疫证论处，实属不公，请求人民法院依法撤销该决定。因被告工作人员不出具任何手续，将其所贩卖的130只羊扣押，至今下落不知，造成损失共计21209元，要求赔偿。被告旗监理所辩称：该所作出的行政处理决定，事实清楚，程序合法，适用法规、规章正确，处理适当，请求人民法院予以维持。原告请求赔偿其被扣羊只的损失，因不是本所的具体行政行为，故不予赔偿，请求人民法院查证。

　　「审判」乌拉特前旗人民法院经对原告的起诉进行审查，认为：原告不服被告的行政处罚决定的请求和要求赔偿130只羊损失（计款21209元）的请求，应当分案进行审理。被告的处理决定没有涉及扣押原告贩卖的130只羊，而原告的130只羊系沙德格苏木人民政府所扣押，扣押的时间是1989年7月17日。该扣押行为发生在行政诉讼法实施（1990年10月1日）之前，应适用当时施行的民事诉讼法（试行）第三条第二款的规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。而当时的有关法律、法规并没有此类案件可以向人民法院提起行政诉讼的规定。因此，原告的赔偿请求应另案处理。乌拉特前旗人民法院审理认为，原告王敏1989年7月中旬从伊盟达拉特旗贩入乌拉特前旗沙德格苏木两批羊只，其所出示的《检疫证》，与实际贩入羊只数及到达地点不符。原告在被告对其作出处罚决定前，仅向被告出示了一批羊的检疫证，而一直未向被告出示另一检疫证，故被告认定其无检疫证是有根据的。因此，被告所作的行政处理决定，证据确凿，适用法规、规章正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，参照《实施办法》第十九条第一款、第四十条第一项之规定，该院于1991年10月10日判决维持了被告的行政处罚决定。宣判后，王敏表示服判，不提起上诉。

　　「评析」本案在处理过程中涉及了以下几个问题：

　　一、规章授权的组织，能否作为行政主体作为行政诉讼中的被告？根据行政诉讼法第二十五条的规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。对规章直接授权的组织能否作为被告，法律没有明文规定。本案中，乌拉特前旗兽医卫生监督管理所的行政职权是由农业部颁发的规章和内蒙古自治区人民政府颁发的规章授予的，乌拉特前旗人民法院确认其具有被告资格，是可行的。其理由是：
　　（一）根据行政诉讼法第五十三条第一款的规定，人民法院审理行政案件，可以参照规章。据此，在审理行政案件时，不仅在审理实体方面可以参照规章，在审查主体资格方面也可以参照。只要该规章是合法有效的，该规章直接授权的组织就可以作为行政主体，其所作的具体行政行为，管理相对人不服而向法院提起诉讼的，该被授权的组织理应被确定为被告。

　　（二）旗监理所对原告王敏作出的行政处理决定，是依据《家畜家禽防疫条例实施细则》和《实施办法》作出的，并未受其主管行政机关（即旗农牧行政部门）的委托。原告对此决定不服，向巴盟兽医卫生监督管理所申请复议。复议决定维持旗监理所的决定。根据行政诉讼法第二十五条第二款关于“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告”的规定，确定旗监理所作为本案的被告，是合法的。

　　二、两个以上的行政主体，分别依据不同的规范性文件，对当事人的同一行为给予了行政处理，受处理人不服，向人民法院起诉的，人民法院能否分案审理？本案中，原告王敏从伊盟达拉特旗两次贩入乌拉特前旗沙德格苏木黑山羊、绵羊247只并出卖的行为，同时违反了《内蒙古自治区良种家畜家禽管理办法》与《实施办法》的有关规定。沙德格苏木政府和旗监理所依法分别对王敏进行了处理。王敏对上述处理不服，向乌拉特前旗人民法院提起诉讼。乌拉特前旗人民法院经审查，发现原告对沙德格苏木政府的起诉无行政诉权，因而对该案进行了分案审理。本案中，即使原告对苏木政府的起诉有行政诉权，人民法院予以分案审理，也是可行的。而且，对当事人的一个行为同时违反两个或者两个以上法律、法规，不同的主管行政主体分别依据不同的法律、法规给予行政处理，受处理人均不服，向人民法院起诉的，法律并无必须合并审理的规定。

　　三、关于被告的具体行政行为是否合法？本案中，被告旗监理所根据原告王敏贩羊“无证”（即畜主、货主在运输、交易中无检疫证件）和“证物不符（畜禽、畜禽产品与检疫证件所记载的品名、数量、到达地不相吻合）的事实，对原告予以处罚，符合《实施办法》的有关规定。《实施办法》第十七条规定：”进入交易市场出售的畜禽、畜禽产品，畜主、货主必须持检疫证明或预防注射证明，接受市场管理人员和兽医卫生检疫人员验证检查，凡无检疫证明、检疫证明过期或证物不符的，由兽医卫生检疫人员补检、补注或重检并补发证明后交易。“第十九条第一款规定：”畜禽、畜禽产品经铁路、水路、航空运出旗、县时，畜禽在启运前三天内，畜禽产品在启运前五天内，货主须持有效期内的检疫证明，向驻在车站、港口或机场的畜禽检疫机构报检，由该检疫机构验证检查后，签、换检疫证书，签、换、验证不再收费。发现可疑病畜、可疑畜禽产品或检疫证过期，证物不符，检疫机构应进行抽检、重检或补验，按规定收费，并出具检疫证明“。该《实施办法》第二十条规定：”经陆路运输（包括赶运、车辆运载）的畜禽、畜禽产品在出旗、县前，须经所在地旗、县以上畜禽防疫、检疫机构或委托单位验证检查后启运。可疑的病畜禽、畜禽产品、证物不符或证明过期的，按本办法第十九条第一款规定处理“。第四十条规定，对于违反本办法第十九条、第二十条规定，无《检疫合格证》的单位和个人，应当处以500元至2000元的罚款，并由当地畜禽防疫、检疫机构或乡、苏木畜牧兽医站负责做好善后工作。根据上述规定，只要管理相对人运输或进入交易市场的畜禽或畜禽产品”证物不符“和”无证“就可依据《实施办法》的有关规定予以处罚。因此，本案被告旗监理所的具体行政行为是合法的，乌拉特前旗人民法院判决予以维持，是正确的。