不服工商局对其未经核准登记注册擅自超经营范围处罚决定案

「案情」

原告：四川省兰月科技开发公司。

法定代表人：龚梅，总经理。

被告：成都市工商行政管理局。

法定代表人：邵文库，局长。

四川省兰月科技开发公司（以下简称兰月公司）是经四川省工商行政管理局核准，于1993年10月10日成立的全民所有制科技型企业。兰月公司工商营业执照中主营范围无生产销售农药许可证，但兼营销售自研产品。1994年11月，兰月公司向四川省农药检定所申报吡效隆醇溶液剂农药登记，1995年1月23日通过初审，随后上报农业部审批。在待批期间，四川省农药检定所根据四川省农药检定所、四川省农牧厅植物保护站联合制发的川农牧农药检便（93）字第034号文第三条关于“处在试验示范阶段，尚未正式投产的农药品种，必须由企业所在的省级农药检定所出具证明，并在标签上和使用说明书中注明‘试产试销’或‘供试验用样品’等字样”的规定，批准同意兰月公司试产、试销少量植物生长调节剂吡隆样品供试验示范。兰月公司根据主管机关四川省农药检定所的批准，在待批期间试产、试销了少量吡效隆醇溶液剂，销往药效试验点都江堰市中华猕猴桃公司、苍溪县农业局果树站。在产品外包装纸盒上铅印了“试销”字样，小包装产品标签及说明书上亦均印有“试销”字样。1995年6月13日成都市工商行政管理局（以下简称成都市工商局）以成工商（1995）检处字第032号处罚决定认定，兰月公司自1994年8月至今未办理农药登记，未取得准产证，未经核准登记注册，擅自超经营范围从事植物生长调节剂吡效隆（属农药范畴）的生产、销售活动，兰月公司的上述行为违反了《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第三十条关于“企业必须按照登记主管机关核准登记注册的经营范围和经营方式从事经营活动”的规定，决定警告兰月公司不得再超范围从事生产、销售活动，并处罚款一万元。兰月公司不服向四川省工商行政管理局申请复议，该局于1995年7月2日以川工商（1995）检复字第03号复议决定，维持了成都市工商局的处罚决定。

兰月公司仍不服，向成都市青羊区人民法院起诉称：本公司与四川省农科院生物核技术研究所系两块牌子一套人员，通过查阅吡效隆的专利文献，在中国科学院成都有机化学研究所的帮助下，采取与四川大学不同的路线合成的吡效隆，并通过田间试验及配方研究，确认0.1％的吡效隆醇溶液剂对农作物生长有利。在上报0.1％吡效隆醇溶液剂农药登记待批期间，经四川省农药检定所批准，在1994年6月21日至1995年12月底期间可以试产少量样品试销，并在生产、销售中注明了“试销”字样，没有违法，请求法院判决撤销成都市工商局成工商（1995）检处字第032号处罚决定，并恢复名誉。

成都市工商局答辩称：植物生长调节剂吡效隆是四川大学化学系于1987年至1992年期间研制、改进的产品。1993年四川省农科院生物核技术研究所采用不正当手段获取其生产合成技术，先自己生产、销售，1994年8月又交由兰月公司生产、销售，故不是兰月公司的自研产品；兰月公司未按照1993年12月16日国家工商局、农业部《关于加强肥料、农药、种子市场管理的通知》和国务院办公厅国办发（1989）5号《关于加强农药管理严厉打击制造、销售假劣农药活动的通知》的规定，在未经国家农业部登记核发准产证和工商行政管理部门换发营业执照的情况下，擅自超经营范围从事生产、销售属于专营商品的农药的行为是违法的，本局对其作出的处罚决定是正确的，请求法院判决维持处罚决定。

「审判」

成都市青羊区人民法院经审理认为，成都市工商局认定兰月公司未经核准登记注册擅自超经营范围从事植物生长调节剂吡效隆的生产、销售的事实，有四川省工商局核发给兰月公司的营业执照为依据。四川省农药检定所是主管农药登记的初审机关，兰月公司在申报待批农药登记证期间对吡效隆进行试产试销是取得了该主管机关同意的，故成都市工商局认定兰月公司自1994年8月至今未办理农药登记，未取得准产证，未经核准登记注册，擅自超经营范围从事吡效隆生产、销售的事实不清，证据不足，兰月公司要求成都市工商局为其恢复名誉，因无证据支持其主张，不予支持。该院于1995年12月14日作出判决：

撤销成都市工商局成工商（1995）检处字第032号处罚决定。

成都市工商局不服一审判决，向成都市中级人民法院上诉称：兰月公司从事了农药的生产、销售，其营业执照上又确无农药经营权，这是处罚兰月公司的基本事实依据，原审法院判决未就本局对兰月公司超经营范围并予以行政处罚是否合法作出有事实、法律依据的认定，却以兰月公司试产、试销农药已取得四川省农药检定所批准的理由否定了工商行政管理机关对经营权限的法定核准权，违背了行政诉讼法规定的合法性审查原则。兰月公司辩称：国务院及有关部门的文件对申请农药登记待批期间能否试生产、试销售尚未作出限制性规定，本公司根据四川省农药检定所，四川省农牧厅植物保护站川农牧农药检便（93）字第034号文件的规定，已向主管机关四川省农药检定所，直至农业部逐级申报了农药登记，并经四川省农药检定所批准试产、试销，在申报农药登记待批期间进行少量试产、试销是合法的，不应受到行政处罚。

成都市中级人民法院经审理后认为，兰月公司于1994年11月向四川省农药检定所申报吡效隆醇溶液剂农药登记，1995年1月23日通过初审，随后上报农业部审批的事实，成都市工商局未予以认定是不当的。兰月公司试产试销的吡效隆醇溶液剂是农药，对此农药的生产、销售，兰月公司未按规定向工商行政管理部门核准登记也是事实。农药的试产、试销是一种销售行为，工商行政管理部门对农药的销售有依法管理的职权。兰月公司在对此吡效隆醇溶液剂农药未经工商行政管理机关核准登记的情况下进行试产、试销是一种擅自超越经营范围的违反工商行政管理的行为。成都市工商局对兰月公司擅自超经营范围从事吡效隆醇溶液剂农药生产、销售的行为进行了认定，依照《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第三十条、第六十六条第一款第（四）项的规定，对兰月公司作出警告其不得再超经营范围从事生产、销售活动，并处罚款一万元的行政处罚，主要证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。兰月公司辩称在逐级上报农业部审批的待批期间，试产、试销吡效隆醇溶液剂是经四川省农药检定所根据四川省农药检定所、四川省农牧厅植物保护站联合制发的川农牧农药检便（93）第034号文的规定批准同意的，但农药的生产、销售，必须依法申办相关手续经工商行政管理机关登记注册核准后才能进行生产销售，试销也是一种销售行为。四川省农药检定所、四川省农牧厅植物保护站联合制发的川农牧农药检便（93）字第034号文件，既非规章，更非法律、法规，不能作为执法的依据，对工商行政管理部门的执法不具有约束力。原审法院判决认定事实矛盾，适用法律错误。据此，该院于1996年6月20日作出判决：

一、撤销成都市青羊区人民法院（1995）青行初字第45号行政判决；

二、维持成都市工商局成工商（1995）检处字第032号处罚决定。

「评析」

本案是一起因生产、销售农药引起的行政争议案件。由于农药直接关系到农业生产和农民利益，加之近年来市场上经常发生经销假冒伪劣农药的行为，严重危害了农业生产和农民利益，为此，我国各级政府及有关部门通过制定各种文件将农药作为专营商品加以特殊保护，对农药的生产和销售作了限制。

本案一、二审法院均认定兰月公司试产试销吡效隆醇溶液剂未按规定向农业部和工商行政管理部门核准登记这一基本事实，却作出了截然相反的判决，关键是一、二审法院在适用法律时对国务院及有关部门和地方有关部门制定的文件认识不一致。国务院办公厅国办发（1989）5号《关于加强农药管理严厉打击制造、销售假劣农药活动的通知》规定，必须按照农业部等六部门（1982）农业保字第10号通知的规定，继续实行农药登记，未经批准登记的农药，不得生产、销售和使用。国家工商行政管理局、农业部《关于加强肥料、农药、种子市场管理的通知》规定，凡从事农药（含植物生长调节剂）经营或直供业务的单位，必须向工商行政管理机关专项申请，经核准登记后，方可在规定的范围内经营，同时又规定对未经登记注册、无照经营或超范围经营肥料、农药、农作物种子的，由工商行政管理机关依照《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》的规定予以处罚。二审法院采纳了上述两个文件的规定，而一审法院却认为上述两个文件并未对申请农药登记待批期间能否试产试销作限制性规定，且农业部等六部门（1982）农业保字第10号通知规定，农药登记的具体工作由农业部农药检定所负责。农牧渔业部农药检定所（1989）农药检（政）字第21号文件又将农药登记的初审工作交由省级农药检定所负责。四川省农药检定所、四川省农牧厅植物保护站川农牧农药检便（93）字第034号文规定，处在试验示范阶段、尚未正式投产的农药品种，必须由企业所在的省级农药检定所出具证明，并在标签上和使用说明书中注明“试产试销”或“供试验用样品”等字样。据此，一审法院认为兰月公司生产、销售吡效隆醇溶液剂是经过四川省农药检定所批准，且在其销售产品外包装和产品标签内包装上均有“试销”字样，因此是合法的。

一审法院在适用法律方面的错误主要表现在以下两个方面：一是混淆了试产试销与生产、销售的概念。国务院办公厅国办发（1989）5号和国家工商行政管理局、农业部联合制发的《通知》，对生产、销售农药必须经农业部农药管理部门登记且向工商行政管理部门办理注册登记所作的规定，属限制性规定，试产试销本身也属于生产销售，以试产试销的方式逃避规定的登记程序，属规避法律行为；二是以效力低的规范性文件取代了效力高的规章。四川省农药检定所、四川省农牧厅植物保护站联合制发的川农牧农药检便（93）字第034号文件，只能作为规范性文件，其效力明显低于国务院办公厅国办发（1989）5号文和国家工商行政管理局、农业部联合制发的《通知》。另外，一审法院判决中既认定兰月公司生产、销售吡效隆醇溶液剂未经工商行政管理部门注册登记的事实，却没有对成都市工商局就兰月公司超经营范围予以处罚的具体行政行为是否合法作出有事实、法律依据的审查和认定，背离了行政诉讼法规定的合法性审查原则。

综上，二审法院作出撤销一审法院判决和维持成都市工商局的处罚决定的判决，是正确的。