龙岩地区计生服务站不服龙岩市卫生局药品管理处罚决定案

案　情

原告：福建省龙岩地区计生服务站。

法定代表人：郑榕，代理站长。

被告：福建省龙岩市卫生局。

法定代表人：张龙生，局长。

１９９５年１０月，龙岩地区计生服务站作为甲方分别与乙方卓玉森、陈仙本签订租房合同书，约定甲方将三间办公室租给乙方，并提供桌、椅、橱、检查床等办公用品，协助乙方办理广告。乙方每月向甲方缴纳房租４５０元，租赁期间乙方使用甲方处方、门诊发票、疾病证明书，门诊收费由乙方独立核算。乙方使用药品材料自负。乙方必须遵守国家法律及卫生部门的有关规定，遵守甲方的医疗规章制度，如发生医疗事故，由乙方自负。合同签订后，乙方未办理医疗机构执业许可证，开设了“癫痫、哮喘、胃病、乙肝、结石、耳病”和“皮肤、鼻炎、男性病”等两个专科门诊。同年１１月６日，原告将药袋４０００个，收款收据２本，处方５０本卖给专科门诊的顾觉伟，得款７３元。开业期间，该两个专科门诊实际使用了盖有原告公章的收款收据和署名为龙岩地区计划生育宣传指导站的门诊处方笺，收费独立核算。１９９６年１月１５日，龙岩地区计生服务站填写了两份一次性广告审批登记表。内容涉及哮喘、乙肝、耳病科和皮肤、性病、鼻炎、男性科治疗的方法和病种，并明确坐诊医师顾觉伟、何开仲。该广告经龙岩市卫生局和龙岩地区工商局商标广告管理科审批，原告在该登记表主管部门意见栏中盖章签署：“闽西广播电视报业务广告”的意见。该广告先后在闽西日报、闽西广播电视报多次刊登。刊登时名称为龙岩地区计生服务中心专科。１９９６年４月８日，龙岩市卫生局在顾觉伟坐诊的专科诊室查获未经批准生产、配制的抗癫胶囊３０瓶，消石胶囊１２瓶、肝病回春丸１５瓶，金匮耳聋丸１０瓶，胃而康胶囊１９瓶，康肝冲剂３２袋，癫疯回春丸２６袋，益智聪明丸４袋，双氧水洗剂１瓶。上述药的药瓶贴有“计生服务中心”的字样。顾觉伟向被告陈述上述药品来源于三明某卫生队，每瓶以２０元或８元计价出售。其收取药费６００余元。龙岩市卫生局还在卓仪生坐诊的专科诊室当场查获炎得平８瓶又３０粒，利福平６０粒，无味红霉素片１瓶，壮观霉素４瓶，治淋炎１瓶。卓仪生承认上述药品从药店购得后撕去标签，把炎得平当作祖传秘方来骗病人，并聘请何开仲坐诊。为此，龙岩市卫生局于同年５月１７日对原告作出（龙）卫药罚字（１９９６）第０２号行政处罚决定通知书，并送达原告。该通知书认定在龙岩地区计生服务站所设的二专科诊室中当场查获未经批准擅自生产、配制、销售使用抗癫胶囊、利淋囊等１１种假药，其中抗癫胶囊等８种假药标值１７０４元，依据《中华人民共和国药品管理法》第五十、五十二条、《药品管理法实施办法》第四十八、五十一条，《药品监督管理行政处罚规定（暂行）》第二十九、三十、三十四条之规定，对龙岩地区计生服务站作出下列行政处罚：１。没收销毁全部假药；２。没收违法所得６００元，罚款９２１６元。原告不服该处罚决定，于同月２７日向龙岩市人民法院起诉，诉请撤销被告对原告作出的（龙）卫药罚字（１９９６）第０２号行政处罚决定通知书。

原告诉称，原告与陈仙本、卓玉森签订的租房合同已明确陈、卓使用药品、材料自负，收费独立核算，因此，被告对原告作出行政处罚决定实属适用主体不当，请求法院查明事实，支持原告诉请，依法作出公正裁判。

被告辩称，被查处的假药是以原告的名义制作、使用销售的，专科门诊坐诊医生是以原告名义对外营业，有关广告是原告向有关部门申请办理的，进一步说明专科门诊是原告设立的，制作、销售假药的责任应当由原告承担，被告对原告的处罚适用主体正确，要求法院判决维持其对原告所作的具体行政行为。

审　判

龙岩市人民法院经审理认为，原告龙岩地区计生服务站将空余办公室出租给卓、陈为代表的承租人，开设专科诊室，未依法申办医疗机构执业许可证及提供盖有原告公章的门诊收据，署名为原告的门诊处方及药袋的行为均属违法，依法应由有权机关处理。专科诊室卓、顾等人利用租房合同约定的便利条件，进行违法活动，谋取非法利益，属卓、顾等人的个人行为。被告龙岩市卫生局未能取得充分证据证明原告知情或参与了卓、顾等人的违法活动，即认定原告未经批准擅自生产、配制、销售抗癫胶囊等１１种假药，主要证据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第（一）目之规定，该院于１９９６年１１月１１日作出判决：

撤销龙岩市卫生局１９９６年５月１７日作出的（龙）卫药罚字（１９９６）第０２号行政处罚决定通知书。

宣判后，龙岩市卫生局不服判决，向龙岩地区中级人民法院提起上诉，诉称卓、顾等人专科门诊设在被上诉人龙岩地区计生服务站的办公场所内，以被上诉人的名义进行业务广告，并使用被上诉人的收费发票、处方单、疾病证明书。因此，专科门诊的行为是被上诉人的法人行为。上诉人对被上诉人的处罚证据充分，原判错误，诉请依法改判。被上诉人辩称原判认定事实清楚，适用法律正确，请予维持。

龙岩地区中级人民法院经审理认为，卓玉森、陈仙本、卓仪生、顾觉伟非被上诉人龙岩地区计生服务站所属的工作人员。上诉人龙岩市卫生局于１９９６年４月８日查获的抗癫胶囊等１１种假药系卓仪生、顾觉伟从药店购买或由三明某卫生队供给，直接销售给门诊病人，各自收取药费，谋取非法利益。因此，销售使用抗癫胶囊等１１种假药实属卓仪生、顾觉伟的个人行为。上诉人确认被上诉人未经批准擅自生产、配制、销售使用抗癫胶囊等１１种假药缺乏事实根据。上诉人认定抗癫胶囊等８种假药标值为１７０４元事实不清。原审认为上诉人对被上诉人作出的具体行政行为主要证据不足，与事实不相符。判决撤销（龙）卫药罚字（１９９６）第０２号行政处罚决定通知书并无不当。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，该院于１９９７年３月２日作出终审判决：

驳回上诉，维持原判。

评　析

行政处罚适用的前提是有公民、法人或其他组织行政违法行为的存在，否则就不可能发生行政处罚适用的情形。判断行为是否为行政违法行为，只能从行为人的行为是否具备违法行为的构成要件方面来判定。本案涉及的抗癫胶囊、消石胶囊、炎得平等１１种物品，属以非药品冒充药品或者以他种药品冒充此种药品，依据《中华人民共和国药品管理法》第三十三条和第五十条之规定，均系假药，应当对违法行为进行行政处罚。但是，谁是生产、配制、销售使用上述假药的违法行为人，原告龙岩地区计生服务站和被告龙岩市卫生局各执一词。原告主张销售使用上述假药系卓仪生、顾觉伟的个人行为；被告则认定卓仪生、顾觉伟等人的专科门诊行为属原告的法人行为。因此，本案争议的焦点是谁属本案行政违法主体。纵观全案，本案行政违法主体应当是卓仪生、顾觉伟等人，而不是原告。

第一，从行为的主体来看，卓玉森、陈仙本、卓仪生、顾觉伟既非原告所属的工作人员，又未经原告授权开设门诊销售药品。与原告签订房屋租赁合同的是卓玉森、陈仙本。被告是在卓仪生、顾觉伟坐诊的两个专科诊室查获抗癫胶囊等１１种假药，且被告对卓玉森、卓仪生是否系同一人，顾觉伟与陈仙本是否合伙人均未举证，事实不清。

第二，从行为的主观方面来看，原告与卓玉森、陈仙本签订房屋租赁合同，是为了出租面积共计３５平方米的三间空余办公室，获得每月４５０元的房屋租金。但是，卓玉森、陈仙本、顾觉伟等人租用原告的空余办公室，购买原告的处方、收据，其目的是销售使用假药获取非法利益。

第三，从行为的客观方面来看，被告认定原告未经批准擅自生产、配制假药没有事实证据。被告查获的假药系卓仪生、顾觉伟从药店购买或来源于三明某卫生队，直接销售给门诊病人，获取非法利益。因此，销售使用抗癫胶囊等１１种假药实属卓仪生、顾觉伟的个人行为。诚然，原告未依法取得医疗机构执业许可证，依租房合同约定协助卓玉森、顾觉伟等人办理医疗广告，出卖处方、收据、疾病证明书等行为均违反了医疗机构、医疗广告管理的有关规定。但是，原告的上述行为与卓、顾等人销售使用假药没有法律上的因果关系。

根据行政违法责任自负的原则，行政机关适用行政处罚时，只能对实施了行政违法行为的行为人进行处罚，而不能处罚仅与行为具有某种关系，但没有实施违法行为的人。换言之，谁违法谁就承担行政处罚的行政法律责任，不允许有牵连责任和替代责任存在。就本案而言，实施行政违法行为的主体是卓仪生、顾觉伟等人的个人行为。被告对与违法行为有某种关系但没有实施行政违法行为的原告作出（龙）卫药罚字（１９９６）第０２号行政处罚决定，显然错误确定了行政违法行为的主体，违背了行政违法责任自负的原则。因此，一、二审人民法院以主要证据不足为由撤销被告对原告作出的行政处罚决定，是正确的。